Kako Ministarstvo zaštite okoliša shvaća javne rasprave na primjeru izmjena Zakona o zaštiti okoliša
Od 11. travnja do 11. svibnja 2015. godine na javnoj je raspravi bio Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti okoliša. Proučili smo Izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću ( http://mzoip.evolare.host25.com/doc/17062015_-_izvjesce_o_provedenom_sav... ) i još jednom dobili potvrdu o tome kako se javne rasprave organiziraju samo kako bi se zadovoljila zakonom propisana forma.
Primjedbe na navedeni prijedlog Zakona dostavila je 1 privatna i 9 pravnih osoba , među kojima i Katedra za upravno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta, Agencija za zaštitu okoliša te okolišne organizacije okupljene u mrežu Zeleni forum. Dostavljeno je preko 60 primjedbi, ali MZOIP na mnoge primjedbe nije zasebno odgovarao već ih se elegantno riješio jednim općim "ne prihvaća se - nije predmet ovih izmjena". Usvojene su samo 4 primjedbe i to jedna koja se odnosila na nedostatak zagrade na kraju stavka, dvije da se na nekoliko mjesta riječ "morski" zamijeni rječju "obalni" te jedna da se na nekoliko mjesta izbriše riječ "značajni". One važne, poput upozorenja o kršenju Aarhuške konvencije ili Zakona o pravu na pristup informacijama nisu usvojene. Kao udruge za zaštitu okoliša nismo nimalo iznenađeni odbijanjem naših primjedbi – to se događa u pravilu pa onda pred hrvatskim sudovima il Odborom za praćenje provedbe Aarhuške konvencije prijavljujemo i dobijamo sporove protiv MZOIP. Ono što nas zbilja čudi je odbijanje svih primjedbi stručnjaka Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, koji su, kako stoji u njihovom obrazloženju, ukazali na neke normativne propuste i greške "želeći pomoći u stvaranju zakona koji će biti u skladu s temeljnim odredbama i načelima postupovnog prava te neće dovesti do cjelovitosti i konzistentnosti hrvatskog pravnog sustava". Greške koje su se pojavile kod donošenja Zakona 2007. a nisu ispravljene ni donošenjem novog Zakona 2013. ni njegovim izmjenama 2015. Prof. dr. sc. Marko Šikić, doc.dr.sc. Frane Staničić, doc.dr.sc. Lana Ofak i dr.sc. Marko Turudić upozorili su ih, između ostalog, i na brojna kršenja odredbi Aarhuške konvencije – ali uzalud, pravnici u MZOIP znaju bolje.
Za one koje zanima donosimo najvažnije primjedbe Katedre za upravno pravo koje je MZOIP jednostavnim "ne prihvaća se " ili "nije predmet ovih izmjena i dopuna" odbio razmotriti:
- Značenje pojma "tijelo javne vlasti" kako je definirano Zakonom u suprotonosti je s EU Direktivom 2003/4, sa Zakonom o pravu na pristup informacijama i Ustavom RH. Predlažu da se u zakonu o zaštiti okoljša preuzme pravilna defnicija iz Zakona o pravu na pristup informacijama, no MZOIP+ to odbija.
- Stručnjaci s Katedre su ispravno uočili problem iz prakse u kojoj nadležna tijela donose odluke o izradi ciljanih izmjena i dopuna prostornih planova koje svaka za sebe ne predstavljau značajne izmjene za koje je potrebno provesti stratešku procjenu utjecaj na okoliš, ali kada bi se sagledale kumulativno mogle bi imati značajan negativni utjecaj na okoliš. Radi se o slučajevima iz prakse kada se u nekoj jedinici lokalne ili regionalne samouprave provodi istovremeno više ciljanih izmjena prostorog plana, a da bi se izbjeglo provođenje strateške procjene utjecaja, za svaku se ciljanu izmjenu donosi posebna odluka o tome kako se s ne radi o mogućem značajnom utjecaju pa strateška nije potrebna. Predložili su unošenje novog stavka koji bi glasio: „Ako su uzastopno pokrenuti postupci dviju ili više izmjena i dopuna iste strategije, plana ili programa, a nisu još dovršeni, provest će se jedinstveni postupak strateške procjene sukladno odredbama ovog članka ili postupak u kojem se odlučuje o potrebi provedbe strateške procjene sukladno članku 64. ovog Zakona, ako bi se time omogućila učinkovitija provedba postupka strateške procjene odnosno ocjene o potrebi strateške procjene.“ Odbijeno.
- Predlaže se izmjena neprecizne odredbe koja upućuje na primjenu Zakona o prostornom uređenju u dijelu koji nije u suprotnosti s odredbama Zakona o zaštiti okoliša. Zakoni moraju biti napisani jasno i precizno kako bi primjenjivači, a tako i adresati, mogli znati koji je njihov sadržaj. Ovakvom odredbom upućuje se na primjenu posebnog zakona, ali samo u onoj mjeri koja nije u suprotnosti s odredbama Zakona o zaštiti okoliša, što dovodi do pravne nesigurnosti koja odredba kojeg zakona ima prednost u primjeni zbog mogućih različitih shvaćanja i tumačenja. Stručnjaci Katedre preporučaju da se postupak provedbe strateške procjene i informiranja i sudjelovanja javnosti tijekom izrade dokumenata prostornog uređenje uredi na jednom mjestu, i to primarno u onom zakonu i provedbenim propisima koji su mjerodavni za pitanja okoliša, a ne za prostorno uređenje, budući da je strateška procjena okolišni postupak.
Objašnjenje: Zakon o zaštiti okoliša se u dijelu u kojem propisuje trajanje javne rasprave o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš poziva na odredbe Zakona o prostornom uređenju koji propisuje javnu raspravu o strateškoj studji za prostorne planove u maksimalnom trajanju od 15 dana. Što je u suprotnosti s Aarhuškom konvencijom i Direktivom 2001/42/EZ, koje propisuju trajanje javne rasprave najmanje 30 dana. Na temelju Zakona o zaštiti okoliša donesena je i Uredba o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša prema kojoj javnost u raspravama sudjeluje "sukladno odredbama Zakona o zaštiti okoliša i ove Uredbe kojima se određuje način provedbe javne rasprave, osim u slučaju postupka strateške procjene utjecaja prostornog plana na okoliš, kada javnost sudjeluje primjenom odredbi zakona kojim se uređuje prostorno uređenje."
Nevjerojatno je da MZOIP priznaje kako su odredbe Zakona o prostornom uređenju kojima je propisana javna rasprava o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš za prostorne planove protuzakonite, no ne želi mijenjati svoju odredbu kojom se poziva na taj zakon?!
Takav stav rezultira kršenjem Aarhuške konvencije u praksi. Tao je u slučaju izmjena i dopuna Prostornog plana Istarske županije javna rasprava raspisana od 1. do 15. rujna 2015. tj. samo 15 umjesto 30 dana.
- Međutim, stručnjaci s Katedre navode i primjer kada je Zakonom o prostornom uređenju nešto bolje riješeno, npr. obaveza dostavljanja odgovora na komentare dostavljene tijekom neke javne rasprave u pisanom obliku na kućnu adresu. Predlažu da i ZOZO utvrdi tu obavezu umjesto da se odgovori na primjedbe nalaze samo u rješenjima koje izdaje Ministarstvo i objavljuje samo na svojim teško pretraživim internetskim stranicama. MZOPI i to odbija.
- Člankom 39. propisuje se pravo na pristup pravosuđu udruga civilnog društva koje ispunjavaju određene uvjete, a da prethodno nisu morale sudjelovati u svojstvu zainteresirane javnosti u postupku koji osporava. Ovo je kvalitetni pomak u odnosu na dosadašnju odredbu, međutim nejasno je zašto se uvjet sudjelovanja u postupku i dalje zadržava za druge osobe. Smije li se pravo na pristup pravosuđu ograničiti samo na one osobe koje su u svojstvu zainteresirane javnosti sudjelovale u postupcima u kojima žele izjaviti pravni lijek odnosno podnijeti tužbu? Sud Europske unije u predmetu C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening izrazio je stajalište da pripadnici zainteresirane javnosti trebaju imati pristup pravosuđu neovisno o ulozi koju su mogli imati u postupku koji je prethodio, odnosno da sudjelovanje u postupku odlučivanja nema nikakav učinak na uvjete za pristup pravosuđu. Stoga je odredba koja pravo na podnošenje tužbe uvjetuje prethodnim sudjelovanjem u postupku nesukladna s Direktivom o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš. Iz toga razloga predlažemo da se izmijeni i stavak 1. članka 168. Zakona o zaštiti okoliša na način da se obriše i za druge osobe uvjet da su u svojstvu zainteresirane javnosti morale sudjelovati u postupcima uređenim ovim Zakonom. Takav uvjet nije u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima. Za podnošenje tužbe dovoljno je da tužitelj smatra da su mu pojedinačnim aktom povrijeđena prava ili pravni interesi. Zakon ne postavlja nikakav dodatan uvjet da je tužitelj prethodno morao sudjelovati u upravnom postupku, osim da se koristio žalbom u upravnom postupku ako je žalba bila dopuštena. Zar nije apsurdno da su uvjeti za podnošenje tužbe u pitanjima okoliša stroži nego što je to inače slučaj za ostale upravne sporove? To je protivno i pravu Europske unije. Iako pravo Unije ne sadrži norme koje uređuju postupak pred nacionalnim sudovima Sud Europske unije (tada: EZ) u predmetu 33/76 Rewe-Zentralfinanz naveo je da je primjena nacionalnih procesnih pravila ograničena zahtjevima prava Unije koje je Sud formulirao kao načelo ekvivalentnosti (principle of equivalence) i načelo djelotvornosti (principle of effectiveness). Načelo ekvivalentnosti zahtijeva da nacionalna pravila, koja se pred sudom primjenjuju u zaštiti subjektivnih prava utemeljenih u pravu Unije, nisu manje povoljna od onih koja se primjenjuju u sudskim postupcima u sličnim sporovima koji se temelje isključivo na nacionalnom pravu. Iz tog razloga smatramo pogrešnim da se u Zakonu o zaštiti okoliša u svrhu provedbe Direktive 2003/35 propisuju stroža pravila za podnošenje tužbi, nego što bi to bilo inače da te odredbe članka 168. stavka 1. uopće nema odnosno da se sporovi u pitanjima okoliša pokreću samo temeljem Zakona o upravnim sporovima. Što je odgovorio MZOIP –odbija primjedbu "jer je njihova odredba u skladu s Aarhuškom konvencijom".
- Članak 19. stavak 2. Zakona o zaštiti okoliša propisuje: „U svrhu zaštite prava na zdrav život i održiv okoliš te u svrhu zaštite okoliša i pojedinih sastavnica okoliša i zaštite od štetnog utjecaja opterećenja, osoba koja učini vjerojatnim svoj pravni interes i osoba koja zbog lokacije zahvata i/ili zbog prirode i/ili utjecaja zahvata može, u skladu sa zakonom, dokazati da joj je trajno narušeno pravo (istaknuli autori ovog mišljenja), ima pravo osporavati postupovnu i materijalnu zakonitost odluka, čina i propusta tijela javne vlasti putem nadležnog tijela i/ili nadležnog suda, u skladu sa zakonom.”
Ovom odredbom, kao jedno od načela zaštite okoliša, utvrđeno je načelo prava na pristup pravosuđu. To načelo sadrži uvjet “trajnog narušenja prava” koje nije u skladu s Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (NN – MU br. 1/7; dalje: Aarhuška konvencija) ni Direktivom 2003/35. Ne postoji niti jedan drugi primjer u hrvatskom zakonodavstvu da je trajna povreda prava uvjet za dopuštenost podnošenja tužbe u upravnom sporu. Dovoljno je da tužitelj smatra da mu je pravo povrijeđeno. Povreda ne mora biti trajna. Osim što je ovaj uvjet “trajnog narušenja prava” protivan članku 9. stavku 2. Aarhuške konvencije, on je protivan i Ustavu jer nerazmjerno ograničava pravo na pristup sudu te sudsku kontrolu pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 29. stavak 1. te članak 19. stavak 2. Ustava RH). Ova odredba vjerojatno je nastala kao posljedica pogrešnog prijevoda čl. 10.a Direktive 2003/35 na hrvatski jezik. Svejedno, to nikako ne ispričava pogrešni prijenos Aarhuške konvencije i Direktive 2003/35 koji je zakonodavac počinio u tekstu Zakona o zaštiti okoliša iz 2007. Tu je grešku zakonodavac u novom Zakonu o zaštiti okoliša iz 2013. samo djelomično ispravio na način da je izbacio riječ „trajno“ iz članka 166. stavka 1. (koji je u svemu ostalome identičan članku 144. stavku 1. Zakona iz 2007.). Međutim, uvjet trajnog narušenja prava zadržan je u odredbi članka 19. stavak 2. Zakona o zaštiti okoliša, kojom se utvrđuje načelo prava na pristup pravosuđu, što tu odredbu čini protivnom Direktivi 2003/35, Aarhuškoj konvenciji te Ustavu.
Ispravan prijevod Direktive 2003/35 je u međuvremenu objavljen u Službenom listu Europske unije (v. Posebno izdanje na hrvatskom jeziku: Poglavlje 15, Svezak 026, str. 48 – 55). Zakonodavac bi trebao uzeti u obzir prijevod čl. 10.a Direktive 2003/35 te ispraviti odredbu Zakona o zaštiti okoliša koja je vjerojatno nastala kao rezultat pogrešnog prijevoda. Također, načelo prava na pristup pravosuđu bi trebalo uskladiti sa Zakonom o upravnim sporovima (NN br. 20/10, 143/12 i 152/14, dalje i: ZUS) kako bi se očuvala konzistentnost hrvatskog pravnog sustava. Budući da upravno postupovno pravo Republike Hrvatske propisuje da pravo podnošenja tužbe ima svatko tko smatra da mu je povrijeđeno pravo ili pravni interes, takva odredba trebala bi biti sadržana i u načelu prava na pristup pravosuđu.
MZOIP: ne komentira pojedinačno ovu primjedbu već za 5 različitih primjedbi piše "ne prihvaća - nisu predmet ovih izmjena". Ostale 4 primjedbe također se odnose na neusklađneost ZOZO sa Zakonom o pravu na pristup informacijama i Zakonom o upravnim sporovima.