Presuda o pravu udruga za zaštitu okoliša na status stranke u upravnom postupku

Predmet C-240/09 Slovački smeđi medvjedi (presuda od 8. ožujka 2011.)

Činjenice predmeta
Predmet je započeo pred slovačkim sudom temeljem tužbe jedne slovačke udruge za zaštitu okoliša (Lesoochranáske zoskupenie VLK – dalje: LZ) protiv slovačkog Ministarstva zaštite okoliša. Navedena udruga tražila je da sud potvrdi njeno pravo sudjelovanja u upravnom postupku u kojem se odobravaju iznimke od sustava zaštite životinjskih vrsta, u konkretnom slučaju smeđeg medvjeda. Udruga je, pošto je saznala da određene lovačke udruge zahtijevaju da im Ministarstvo odobri izlov smeđeg medvjeda, kao iznimku Habitat direktivi (92/43/EEC), zatražila da im se odobri status stranke u upravnom postupku za izdavanje takve dozvole. Ministarstvo je odbilo njihov zahtjev i u prvom stupnju i u žalbenom postupku. Kako joj nije bio odobren položaj stranke u ranijem upravnom postupku, LZ također nije imao ni mogućnost podnijeti tužbu za poništenje odluke kojom je taj postupak završio, a kojom je Ministarstvo odobrilo lov na smeđeg medvjeda.
Kroz dvije sudske instance, slovački su sudovi potvrdili ovakvo stajalište. Smatrali su da Aarhuška konvencija ne daje pojedincima (ni nevladinim udrugama) subjektivno pravo da sudjeluju u upravnim postupcima, pa stoga ni da podnose tužbe nacionalnim sudovima. Provedba te konvencije ovisi o državama potpisnicama i sve dok države nisu predvidjele takva prava, ona ne mogu nastati izravno temeljem konvencije. Na drugostupanjsku odluku, LZ se žalio Vrhovnom sudu koji je pojašnjenje tražio od Europskog suda. Zanimljivo je da je pred Europskim sudom, osim slovačke vlade, interveniralo još sedam država (Njemačka, Grčka, Poljska, Francuska, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina). Vlade država uglavnom su pokušavale osporiti nadležnost Europskog suda za interpretaciju u ovom slučaju, pokušavajući time za sebe zadržati široke ovlasti u pitanjima uređivanja pristupa sudovima.

Odluka Suda EU
Kao prvo, Europski je sud odbacio argumente o vlastitoj nenadležnosti da tumači članak 9/3 Aarhuške konvencije iz razloga što EU nije donijela provedbene mjere u odnosu na tu odredbe koje bi stvarale obveze za nacionalna tijela. Sud je smatrao da činjenica da članak 9/3 može doći u primjenu u svrhu provedbe prava EU pred nacionalnim tijelima, u konkretnom slučaju u svrhu provedbe Habitat direktive, tom sudu daje i pravo da ga tumači, iako su, do donošenja mjera njegove provedbe na razini EU, države članice isključivo odgovorne za njegovu provedbu.
Sud je nadalje smatrao da članak 9/3 nema izravni učinak. To znači da se pojedinci, uključujući nevladine udruge, na njega ne mogu oslanjati pred sudovima da bi stekli pravo podnošenja tužbe. Razlog tome jest što taj članak zahtjeva da se pristup sudu omogući određenim dijelovima javnosti, a kojim konkretno ovisi o njegovoj daljnjoj provedbi. On, stoga, zahtjeva političku odluku zakonodavca (bilo nacionalnog ili europskog prije nego što postane funkcionalan u smislu da određenom konkretnom pojedincu dodijeli pravo obraćanja sudu).
Međutim, iako izravno ne stvara pravo obraćanja sudu za nevladinu udrugu poput LZ, ta odredba ima za svrhu osigurati djelotvornu zaštitu okoliša, što ne treba zanemariti. U tom smislu, Sud je podsjetio da su nacionalni pravni sustavi, autonomni u organizaciji sustava pružanja pravne zaštite ukoliko određeno pitanje nije uređeno na europskoj razini. Međutim, kad se radi o sudskoj zaštiti prava koja proizlaze iz europskih normi, nacionalna prava imaju obvezu osigurati njihovu djelotvornu zaštitu, odgovarajući time na zahtjeve tzv. načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Kako je cilj osiguravanja djelotvorne sudske zaštitu ugrađen u članak 9/3 Aarhuške konvencije, treba ga čitati kao odredbu koja traži od nacionalnog suda da omogući pristup pravosuđu, ako bi u suprotnom odredbe Habitat direktive ostale sudski neprovedive. Iako nacionalni sud ne može izravno primijeniti članak 9/3 u nedostatku njegova izravnog učinka, ipak mora usvojiti najširu moguću interpretaciju nacionalnog prava kako bi omogućio zaštitu vrste zaštićene europskim pravom.
Riječima Suda:
„50. Slijedi da, kad se radi o vrsti zaštićenoj pravom EU, posebice habitat direktivom, na nacionalnom je sudu da, kako bi osigurao djelotvornu sudsku zaštitu u područjima na koja se odnosi pravo EU zaštite okoliša, tumači svoje nacionalno pravo tako da bude, u najvećoj mogućoj mjeri, u skladu s ciljevima predviđenim člankom 9/3 Aarhuške konvencije.
51. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da, u najvećoj mogućoj mjeri, postupovne odredbe koje se odnose na uvjete pokretanja upravnog ili sudskog postupka protumači u skladu s ciljevima članka 9/3 Aarhuške konvencije i u skladu s ciljem djelotvorne sudske zaštite prava dodijeljenih pravom EU, kako bi omogućio udrugama za zaštitu okoliša, kao što je LZ, da pred sudom osporavaju odluku donesenu u upravnom postupku koja je možebitno suprotna pravu EU o zaštiti okoliša. (…)“

Važnost predmeta
U ovom je predmetu Europski sud, iako nije priznao mogućnost izravnog pozivanja na članak 9/3 Aarhuške konvencije kako bi se omogućio pristup sudu, ipak stvorio dodatni pritisak na nacionalne sudove da internim procesnim odredbama daju što je moguće šire tumačenje koje omogućuje pristup sudu kad god je moguće da su odredbe koje štite okoliš povrijeđene. Zapravo ovakvo inzistiranje Suda EU nije novo, već je po prvi puta istaknuto u kombinaciji s Aarhuškom konvencijom. Naime, načelo koje zahtjeva od nacionalnog suda da rastegne tumačenje nacionalnog prava u svrhu pružanja djelotvorne sudske zaštite prava koja su utemeljena u europskim normama razvija se u sudskoj praksi tog Suda još od sedamdesetih godina. U ovom je predmetu ovo načelo Europski sud povezao s člankom 9/3 Aarhuške konvencije, kako bi pojačao zahtjev upućen nacionalnom sudu da pri tumačenju nacionalnog prava uzme u obzir ciljeve djelotvorne sudske zaštite u svrhu zaštite okoliša.
Inzistiranje Europskog suda nije, međutim, dovoljno ukoliko ga ne provedu nacionalni sudovi. Ono što je, stoga, dodatno relevantno jest kako su na ovu odluku reagirali nacionalni sudovi, Vrhovni slovački sud iz konkretnog predmeta te ostali nacionalni sudovi. U konkretnom predmetu Vrhovni je slovački sud proveo odluku Europskog suda tako što je poništio odluku Ministarstva koja LV odriče svojstvo stranke te vratio predmet na ponovno odlučivanje u upravnom postupku, u kojem su, pak, nacionalna tijela bila obvezana ovakvom odlukom suda. Stoga je odluka Europskog suda utjecala na promjenu sudske prakse u slovačkoj, jer je do tada vrhovni sud redovito podržavao stajalište upravnih tijela koje je udrugama za zaštitu okoliša odricalo svojstvo stranke u upravnom postupku i posljedično, pravo pristupa sudu radi osporavanja odluke donesene u tom upravnom postupku. Stoga je ovo primjer kako je, kroz suradnju sudova, napravljen velik korak naprijed u provedbi Aarhuške konvencije. Slovačko je zakonodavstvo naknadno također prihvatilo rješenje pronađeno u sudskoj praksi.