Najbolje sudske prakse
Presuda o pravu pojedinca da traži naknadu štete koja mu je nastala zbog toga što nije provedena procjena utjecaja na okoliš
Važnost presude
Ova je presuda, kao i prethodno opisana presuda Wells, važna u kontekstu prava na djelotvornu sudsku zaštitu kakvu zahtjeva članak 9/4 Aarhuške konvencije. Kao prvo, predmet je potvrdio da zahtjev za procjenu utjecaja na okoliš stvara za pojedince subjektivno pravo koje sudovi moraju djelotvorno zaštiti. Dok se u predmetu Wells takva djelotvorna zaštita sastojala u suspenziji dozvole do donošenja konačne sudske odluke, Sud je u ovom predmetu smatrao da takva zaštita, barem načelno, može obuhvaćati i pravo pojedinca da traži naknadu štete koja mu je nastala zbog toga što nije provedena procjena utjecaja na okoliš. Šteta koja nastane mora, međutim, biti uzrokovana učincima koje projekt ima na okoliš da bi se mogla zahtijevati temeljem povrede prava na procjenu takvog utjecaja. Naknadu štete pojedinci mogu tražiti na dva temelja – bilo temeljem primjenjivih nacionalnih pravila o odgovornosti za štetu (u kojem slučaju, nacionalni sud mora, međutim, voditi računa o europskim načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti); bilo temeljem europskog instituta odgovornosti države za štetu, u kojem će slučaju država biti odgovorna ako se ispune europskim pravom predviđene pretpostavke: namjera povrijeđene pravne norme da dodijeli pravo, dovoljne ozbiljnosti povrede i uzročne veze između propusta da se povede procjena utjecaja na okoliš i nastale štete.
Kako je Sud na kraju obrazloženja zaključio kako se čini da u slučaju kad se šteta sastoji od umanjenja vrijednosti imovine ne postoji izravna uzročna veza između propusta provedbe procjene i štete, time je bitno umanjio šansu da pojedinci u ovakvim slučajevima doista i ostvare naknadu štete i to ne samo primjenom europskom instituta odgovornosti za štete, već i primjenom postojećih instituta nacionalnih prava. No, bez obzira na to, naknada štete nije u načelu isključena, upravo suprotno. Za neke druge vrste štete, koje se ne sastoje samo u umanjenju vrijednosti nekretnina, Sud će moguće doći do drugačijeg zaključka o uzroku i posljedici.
Činjenice predmeta
Predmet C-420/11 Leth (presuda od 14. ožujka 2013.)
Gospođa Leth vlasnica je kuće u blizini austrijskog aerodroma Vienna-Schwechat. Nakon članstva Austrije u EU ostvarenog 2005. godine, donesena je odluka o razvoju i proširenju aerodroma. Tu su odluku vlasti zemlje Niederösterreich donijele bez provedbe procjene utjecaja na okoliš. Stoga je 2009. gospođa Leth podnijela tužbu protiv zemlje Niederösterreich i austrijske države regionalnom građanskom sudu u Beču, tražeći naknadu štete u iznosu od 120.000 eura, koja joj je, kako je tvrdila, nastala zbog smanjenja vrijednosti njenih nekretnina, uglavnom zbog buke koju proizvode zrakoplovi. Uz to, tražila je od suda i deklaraciju da su tužitelji dužni naknaditi joj i svaku buduću štetu, uključujući eventualno pogoršanje njenog zdravlja. Tvrdila je da na to ima pravo temeljem direktiva EU koje zahtijevaju provedbu procjene utjecaja na okoliš. Prvostupanjski sud odbacio je njenu tužbu kao nepravovremenu. Žalbeni sud – Visoki regionalni sud u Beču, potvrdio je takvu presudu u dijelu koji se odnosio na zahtjev za već pretrpljenu štetu, ali je ukinuo dio presude koji se odnosio na deklaraciju o odgovornosti za buduću štetu i vratio je predmet na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu. Na ovu su odluku pravni lijek uložile obje strane, te je predmet tako završio pred Vrhovnim sudom Austrije. Taj je sud smatrao da rješenje predmeta ovisi o tome štiti li obveza nametnuta državama da provedu procjenu utjecaja na okoliš pojedince od štete koja im može nastati u situaciji kad takva procjena nije provedena. U tom smislu, austrijski je vrhovni sud postavio Sudu EU pitanja interpretacije relevantnih direktiva.
Presuda Suda EU
Pošto je utvrdio da procjena utjecaja na okoliš ne uključuje procjenu učinaka koje projekt ima na vrijednost materijalnih dobara, u ovom slučaju nekretnina, Sud je, međutim, nastavio:
„31. Taj zaključak, međutim, ne implicira nužno da članak 3. Direktive 85/337 treba interpretirati tako da znači da činjenica da procjena utjecaja na okoliš nije bila provedena, suprotno zahtjevima te direktive, posebice procjena učinaka na jedan ili više elemenata različitih od materijalnih dobara, ne ovlašćuje pojedinca na nikakvu naknadu novčane štete koja proizlazi iz smanjenja vrijednosti njegovih materijalnih dobara.
(…)
35. U okolnostima u kojima je izloženost buci koja je rezultat projekta koji podpada pod primjenu članka 4. Direktive 85/773 ima bitan utjecaj na pojedince, u smislu da je njihov dom koji je pogođen takvom bukom postao manje prikladan za ispunjenje svojih funkcija i okoliš pojedinca, kvaliteta njegova života i, moguće, zdravlje su pod utjecajem, smanjenje novčane vrijednosti kuće može doista biti izravna ekonomska posljedica takvog utjecaja na okoliš, što sud mora ocijeniti od slučaja do slučaja.
36. Stoga valja zaključiti da prevencija novčane štete, ukoliko je šteta izravna ekonomska posljedica utjecaja na okoliš nekog javnog ili privatnog projekta, potpada među ciljeve zaštite koje nastoji ostvariti Direktiva 85/337. Ekonomsku štetu koja je izravna posljedica takvih učinaka treba razlikovati od ekonomske štete koja nema kao svoj izravni izvor učinak na okoliš i koja, stoga, ne potpada pod ciljeve zaštite koje nastoji ostvariti direktiva, kao što su, između ostalog, neki konkurentski nedostaci.
37. Što se tiče prava na naknadu takve novčane štete, iz ustaljene sudske prakse slijedi da, na temelju načela iskrene suradnje predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU, države članice imaju obvezu poništiti nezakonite posljedice povrede prava Europske unije. (…)
38. Detaljna primjenjiva postupovna pravila stvar su, na temelju načela procesne autonomije država članica, domaćeg pravnog poretka svake države članice,pod uvjetom da nisu manje povoljna od pravila koja uređuju slične domaće situacije (načelo ekvivalentnosti) i da čine provedbu prava dodijeljenih pravom Europske unije nemogućom u praksi ili pretjerano teškom (načelo djelotvornosti) (vidi Wells, točka 67.).
39. Stoga države članice moraju, na temelju nacionalnog prava o odgovornosti, popraviti posljedice uzrokovanog gubitka ili štete, a uvjeti naknade gubitka ili štete predviđeni nacionalnim pravom moraju biti u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, koje je Sud spomenuo u prethodnoj točki. (…)“
Sud je potom podsjetio da, osim mogućnosti naknade štete po nacionalnom pravu, postoji i europski institut odgovornosti države za štetu. Prema tom institutu tri su uvjeta pod kojima država postaje odgovorna za štetu: povrijeđena europska norma mora imati svrhu da dodijeli pravo pojedincu; povreda te norme od strane države mora biti dovoljno ozbiljna; i, konačno, između takve povrede i nastale štete mora postojati izravna uzročna veza. Sud je nadalje ponovio kako direktiva o procjeni utjecaja na okoliš doista dodjeljuje subjektivno pravo pojedincu da zahtjevu provedbu takve procjene i da mu se posljedično nadoknadi šteta koja proizlazi iz njene neprovedbe. Međutim, Sud je ipak smatrao, prepuštajući nacionalnom sudu konačnu ocjenu o tome, da uvjet izravne uzročne veze nije ostvaren, jer:
„46. U tu svrhu, u obzir treba uzeti prirodu prekršenog pravila. U ovom predmetu, to pravilo propisuje procjenu utjecaja javnog ili privatnog projekta na okoliš, ali ne propisuje materijalna pravila u vezi balansiranja između utjecaja na okoliš i ostalih faktorima, kao što niti ne zabranjuje ostvarenje projekata koji bi mogli imati negativnih utjecaja na okoliš. Te značajke sugeriraju da povreda članka 3. Direktive 85/337, to jest, u ovom slučaju propust da se provede procjena predviđena tim člankom, ne predstavlja sama po sebi razlog za smanjenje vrijednosti nekretnine.“„
Presuda o nužnoj djelotvornosti sudske zaštite
Važnost predmeta
Predmet je važan, jer je Sud EU primijenio načela ekvivalentnosti i djelotvornosti u kontekstu zaštite okoliša. Naime, pravo EU vrlo često ne rješava pitanje posljedica povrede nekog prava koje dodjeljuje. Tako je ovaj predmet potvrdio da direktiva o procjeni utjecaja na okoliš doista dodjeljuje subjektivno pravo pojedincima da od države zahtijevaju provedbu takve procjene prije nego što odobre projekte koji mogu utjecati na okoliš. Međutim, pravo EU nije riješilo pitanje kakva prava ima pojedinac ako država ne provede procjenu. Može li u tom slučaju tražiti ukidanje već dane dozvole, njenu suspenziju do provedbe procjene ili se, pak, ne može dirati u već izdanu dozvolu, te oštećenom pojedincu preostaje isključivo tražiti naknadu štete. Potonje rješenje, iako možda zadovoljavajuće za određenog pojedinca, nije zadovoljavajuće s aspekta zaštite okoliša. No, Sud EU prepustio je nacionalnom sudu da odluči što može tražiti gđa Wells. No, inzistiranje Suda EU da rješenje koje izabere nacionalni sud mora zadovoljiti standard djelotvorne sudske zaštite, bez obzira na nacionalnu procesnu autonomiju, šalje snažnu poruku u korist pronalaženja u nacionalnom pravu mogućnosti ukidanja ili barem suspenzije izdane dozvole. Iako presuda ne spominje Aarhušku konvenciju, moguće ju je čitati u duhu te konvencije, koja osima što zahtjeva omogućavanje pristupa sudovima, također traži takav pristup ne bude samo formalne prirode, već i da služi tome da se omogući djelotvorna sudska zaštita.
Činjenice predmeta
Predmet C-201/02 Wells (presuda od 1. srpnja 2004.)
Gospođa Wells živi u kući koja se nalazi na cesti između dva dijela jednog rudnika u Ujedinjenoj Kraljevini. Rudnik je iskorištavan 40-ih godina, no u vrijeme kad je gospođa Wells kupila kuću (1984.) nije radio već duže vrijeme. Godine 1991. vlasnici rudnika odlučili su obnoviti njegovo iskorištavanje i obratili su se nadležnim tijelima – Ministarstvu i Vlasti za planiranje iskorištavanja minerala – sa zahtjevom za obnovu dozvole iz 1943. u skladu s novim zakonodavstvom. Navedena su tijela dodala nove uvjete koje je trebalo poštovati prilikom iskorištavanja rudnika, ali u postupku za izdavanje dozvole nisu uopće razmatrali potrebu provođenja postupka ocjene utjecaja na okoliš. U lipnju 1999. gospođa Wells pismom je zahtijevala od nadležnih tijela da se provede postupak ocjene utjecaja na okoliš. Kako nije dobila odgovor pokrenula je postupak pred upravnim odjelom Visokog suda Engleske i Walesa (High Court of Justice of England and Wales). Tijekom tog postupka, Ministarstvo je odgovorilo na inicijalno pismo gospođe Wells tako što je odbilo modificirati svoju odluku kojom odobrava iskorištavanje rudnika. Stoga je gospođa Wells svojoj tužbi dodala i tužbeni zahtjev kojim traži poništenje takve odluke Ministarstva. Nacionalni sud smatrao je da rješenje spora ovisi o tumačenju direktive o ocjeni utjecaja na okoliš te je stoga zastao s postupkom i uputio Sudu EU nekoliko prethodnih pitanja.
Odluka Suda EU
Sud EU najprije je pojasnio da doista situacija o kakvoj se radi, iako su vlasti samo potvrdile već postojeću dozvole uz dodavanje novih uvjeta, također, prema direktivi, zahtjeva provođenje postupka ocjene utjecaja na okoliš. Ono što je, međutim, bilo sporno jest može li se gđa. Wells uopće pozvati na direktivu, jer u pravu EU direktive nemaju pune pravne učinke bez nacionalnih provedbenih mjera. Naime, po sudskoj praksi na direktivu se pojedinac može pozvati protiv države u tzv. vertikalnoj situaciji u kojoj, temeljem direktive pravo pripada pojedincu, a obveza državi. No, na direktivu se pred sudom ne može pozvati ako se time nameće obveza drugom pojedincu. Britanska je vlada u postupku pred Sudom EU tvrdila upravo potonje. Naime, tvrdila je, da ukoliko se gospođi Wells dozvoli da se pozove na direktivu protiv Ministarstva to ima posljedicu da indirektno opterećuje drugog pojedinca – vlasnika rudnika, jer će oni morati odgoditi početak operacije iskorištavanja rudnika do trenutka dok se ne provede ocjena utjecaja na okoliš. Sud je, međutim, smatrao da se ne može svaka negativna posljedica po prava trećih, koja nastaje zbog nametanja obveze državi, smatrati inverznim izravnim učinkom, koji nije dozvoljen u pravu EU. Stoga se gospođa Wells mogla pozvati na direktivu protiv Ministarstva da bi tražila provedbu postupka ocjene utjecaja na okoliš.
Najvažniji dio ovog predmeta odnosio se, međutim, na pitanje, koja je posljedica činjenice da nije provedena procjena utjecaja na okoliš. Može li gospođa Wells od suda tražiti da naloži ukidanje ili suspenziju dozvole dok se ne obavi procjena utjecaja na okoliš. Sud EU odgovorio je na ovo pitanje u skladu s doktrinom o nacionalnoj procesnoj autonomiji koja je, međutim, ograničena europskim zahtjevom da se osigura djelotvorna sudska zaštita:
„(64) (…) iz ustaljene sudske prakse jasno je da su, u skladu s načelom suradnje u dobroj vjeri propisanim u članku 10 EZ, države članice obvezne ukinuti nezakonite posljedice povrede prava Zajednice (…)
(70) Odgovor na treće pitanje je, stoga, da su temeljem članka 10 EZ nadležne vlasti obvezne, u okviru svojih ovlasti, poduzeti sve opće ili pojedinačne mjere da isprave propust da se provede procjena utjecaja na okoliš kako je predviđeno člankom 2. prvim stavkom Direktive 85/337.
Detaljna procesna pravila primjenjiva u tom kontekstu stvar su domaćeg pravnog poretka države članice, u skladu s načelom procesne autonomije država članica, pod uvjetom da ta pravila nisu manje povoljna od onih koja se primjenjuju u sličnim domaćim situacijama (načelo ekvivalentnosti) te da nisu takva da čine provedbu prava koja dodjeljuje EU nemogućom u praksi ili pretjerano teškom (načelo djelotvornosti).
U tom smislu, na nacionalnom je sudu da odredi je li, u nacionalnom pravu, moguće tražiti da se već dana dozvola povuče ili suspendira kako bi se projekt podvrgnuo procjeni utjecaja na okoliš, u skladu s Direktivom 85/337, ili, alternativno, ako se pojedinac s time slaže, je li moguće da zahtjeva naknadu pretrpljene štete.“
Presuda o obuhvatu sudskog nadzora odluke o okolišu – odluka se može preispitati na sudu i zbog tvrdnje da je ocjena utjecaja na okoliš nedostatna, a ne samo ako nije uopće provedena
Važnost odluke
Sud EU u ovom je predmetu ponovo potvrdio da je supstancijalna analiza konvencije i provedbenih direktiva vodilja za njihovo tumačenje. Kad bi se, kako je to predviđalo njemačko pravo, mogućnost osporavanja dozvole ograničila samo na situacije u kojima analiza utjecaj na okoliš uopće nije provedena, navedeni bi propisi postali velikim dijelom nepotrebni. Svrha je Aarhuške konvencije upravo omogućiti da se bilo koji nedostatak u postupku ili sadržajni nedostatak procjene utjecaja na okoliš može preispitati i u sudskom postupku.
Činjenice predmeta
Predmet C-72/12 Altrip (presuda od 7. studenog 2013.)
Predmet je na Europski sud došao iz spora koji se vodio pred njemačkim upravnim sudovima u kojima su općina Altrip te društvo Gebrüder Hört GbR i g. W. Scheider tužili saveznu zemlju Porajnja-Falačku tražeći da sud poništi njenu odluku kojom se daje suglasnost za plan izgradnje bazena za zadržavanje vodnih valova na starom poplavnom području Rajne, površine veće od 320 hektara. Tužitelji su bili bilo vlasnici bilo korisnici zemlje koja je bila obuhvaćena navedenim projektom. Glavna tvrdnja za poništenje odobrenja bila je da je procjena utjecaja na okoliš bila nedostatna.
U prvostupanjskom postupku, tužba je odbijena da bi drugostupanjski sud po žalbi smatrao da tužitelji nisu ni imali pravo podnošenja tužbe. Razlog tome je što njemačko upravno pravo predviđa mogućnost tužbe u situaciji kad procjena utjecaja na okoliš nije uopće provedena, a ne i kad tužitelji smatraju da je provedena nedostatno ili nepravilno. U reviziji pred Saveznim upravnim sudom, taj se sud zapitao je li takvo pravilo nacionalnog prava prihvatljivo iz gledišta Aarhuške konvencije i relevantnih direktiva koji je provode te je stoga, od Europskog suda tražio tumačenje.
Odluka Suda EU
Sud je smatrao da direktiva o sudjelovanju javnosti ne predviđa nikakva ograničenja u pogledu razloga iz kojih se može tražiti preispitivanje dozvole o provedbi projekta koji može utjecati na okoliš:
„37. Nacionalne odredbe kojima se ta odredba prenosi stoga ne mogu ograničiti svoju primjenu samo na slučaj kada se osporavanje zakonitosti temelji na razlogu izostanka provođenja procjene utjecaja na okoliš. Isključivanje te primjene u slučaju kada, iako je provedena, procjena utjecaja na okoliš sadržava povrede, pa čak i teške povrede, lišilo bi odredbe Direktive 85/337 o sudjelovanju javnosti same biti njihovog korisnog učinka. Takvo bi isključivanje stoga bilo protivno cilju kojim se teži osigurati širok pristup sudovima, kao što je to predviđeno u članku 10.a navedene direktive.“
Presuda o mogućnosti pristupa sudu i kad to nije unaprijed predviđeno nacionalnim pravom
Važnost predmeta
Iako ovaj predmet ne spominje izravno Aarhušku konvenciju, važan je, jer je pomaknuo granice prava na pristup sudovima država članica EU. Time je taj predmet izravno relevantan za provedbu članka 9/3 Aarhuške konvencije. Sud EU priznao je pravo pojedincima da pred nacionalnim sudovima zahtijevaju donošenje akcijskih planova koje zakonodavstvo zahtijeva da države donesu. Pristup sudu mora se omogućiti čak i ako, po važećim pravilima nacionalnog prava, pojedinac ne bi imao takvu mogućnost. Važan argument u zaključku do kojeg je došao Sud bila je činjenica da je Direktiva EU koja je zahtijevala donošenje akcijskog plana bila jedna od direktiva kojom se, kroz zahtjev za postizanje određenog standarda okoliša, štiti ljudsko zdravlje. Oni pojedinci čije je zdravlje ugroženo zbog nedonošenja adekvatnog akcijskog plana moraju imati osiguran pristup sudu. Ono što mogu tražiti jest da sud državi naloži donošenje adekvatnog plana, ali ne i da se naloži usvajanje konkretnih mjera koje pojedinac čije je zdravlje ugroženo smatra adekvatnima. Naime, državama je ostavljeno da, važući različite interese, i javne i privatne, donesu mjeru koja će osigurati postizanje cilja – u ovom konkretnom predmetu, smanjivanje određenog tipa čestica u zraku. Pojedinac, stoga, ne može zahtijevati donošenje konkretne mjere. No, s druge strane, odluka o tome koje mjere su po odluci države adekvatne, također je podložna sudskom nadzoru radi ocjene njen usklađenosti s načelom proporcionalnosti.
Činjenice predmeta
Predmet C-237/07 Janecek (presuda od 25. srpnja 2008.)
Gospodin Janecek živio je u Münchenu, na glavnoj obilaznici (ringu) oko grada, na udaljenosti manjoj od 1 km od mjerne stanice za kvalitetu zraka. Tijekom 2005. i 2006. mjerenja koja je zabilježila ta stanica pokazala su da je vrijednost određene čestice u zraku (PM 10) bila u više od 35 navrata veća od gornje dozvoljene granice. S druge strane, maksimalni broj ponovljenih prekomjernih mjerenja dozvoljenih njemačkim federalnim zakonom o borbi protiv onečišćenja bio je 35 puta.
Iako je obvezujući akcijski plan za postizanje kvalitete zraka u gradu Münchenu bio usvojen u prosincu 2004., gospodin Janecek podnio je tužbu Upravnom sudu u Münchenu, zahtijevajući da naloži državi Bavarskoj da, u kratkom roku, usvoji akcijski plan za područje njegova stanovanja kojim bi osigurala da broj nedozvoljenih čestica PM 10 u zraku ne prelazi više od 35 puta godišnje granične vrijednosti. Upravni sud odbio je tužbu g. Janeceka kao neutemeljenu. Viši upravni sud usvojio je žalbu koju je podnio g. Janecek, ali je presudio da se od Bavarske ne može zahtijevati donošenje konkretnog plana (smanjivanja broja nedozvoljenih čestica u kratkom roku), već da država ima diskreciju kako će, u skladu s mogućnostima, ostvariti zadane ciljeve. Na drugostupanjsku presudu žalili su se i g. Janecek i država Bavarska. Federalni upravni sud zauzeo je treće stajalište. Smatrao je da niti njemački Federalni zakon niti Direktiva EU 96/62 o procjeni i upravljanju kvalitetom ambijentalnog zraka ne dodjeljuju pojedincima, kao što je g. Janecek, nikakva subjektivna prava da traže usvajanje akcijskog plana. Stoga mu njemačko pravo ne priznaje mogućnost da se obrati sudu tražeći usvajanje akcijskog plana. Međutim, isti je sud smatrao da su postojali drugi putovi kojim se g. Janecek mogao obratiti nacionalnim vlastima tražeći da ispune već predviđeni akcijski plan, te da mu stoga nije bila uskraćena djelotvorna zaštita. No, istovremeno njemački federalni upravni sud nije bio siguran ne proizlazi li možda iz europskog prava drugačiji zaključak te se, stoga, obratio Europskom sudu tražeći interpretaciju prava EU u prethodnom postupku.
Odluka Suda EU
Europski je sud, suprotno zaključku njemačkog Federalnog upravnog suda, smatrao da Direktiva koja traži od država da izrade akcijske planove radi zaštite zdravlja istovremeno dodjeljuje pojedincima čije zdravlje može biti ugroženo zbog nedostatka takvog plana subjektivno pravo da traže njegovo donošenje i u tom smislu podnesu sudu tužbu protiv države. Tome je tako i ako nacionalno pravo ne priznaje takvu mogućnost obraćanja sudu. Stoga se pojedincu mora osigurati da se obrati sudu čak i ako postoje drugačiji putovi postizanja istog cilja.
Iz direktive koja nameće obvezu državama da izrade akcijski plan ne može se, međutim, izvesti pravo pojedinca da traži donošenje konkretnih mjera. Naime, države imaju diskreciju odlučiti na koji će način, uzimajući u obzir razne suprotstavljene javne i privatne interese, osigurati dozvoljenu razinu čestica u zraku. No, kako je jasno koji cilj države moraju postići, njihove odluke u tom pogledu podložne su sudskom nadzoru. Države, dakle, imaju obvezu, ostvarivu na sudu, da postignu cilj zadan zakonodavstvom, ali imaju diskreciju, također podložnu sudskom nadzoru, kako da taj cilj postignu.
Stoga se, g. Janecek imao pravo obratiti nadležnom njemačkom sudu sa zahtjevom prema državi da sastavi odgovarajući akcijski plan kojim bi vrijednosti čestice PM 10 bile manje od dozvoljene granične vrijednosti tijekom godine, ali nije imao pravo tražiti donošenje određene konkretne mjere.
Presuda o pravu na pristup podacima o okolišu koje posjeduju trgovačka društva koja obavljaju javne usluge
Predmet C-279/12 Fish Legal i E. Shirley (presuda od 19. prosinca 2013.)
Činjenice predmeta
Fish Legal je pravni zastupnik engleskog udruženja ribara. U 2009. zatražio je od dvaju vodnogospodarskih društava u Ujedinjenom Kraljevstvu (United Utilities Water plc i Yorkshire Water Services Ltd) informacije o ispuštanju, sanacijama i prelijevanju u hitnim slučajevima. Emily Shirley se iste godine pisanim putem obratila drugom vodnogospodarskom društvu (Southern Water Services Ltd), tražeći informacije o kapacitetu sustava odvodnje za razvojni projekt u svom selu u okrugu Kent. Niti jedan niti drugi nisu u predviđenim rokovima dobili tražene informacije te su stoga podnijeli pritužbe nadležnom tijelu – Information Commissioneru. To im je tijelo odgovorilo da navedena društva nisu tijela javne vlasti te stoga nemaju, temeljem primjenjivog zakonodavstva, obvezu dati tražene informacije.
Nakon nekoliko sudskih instanci, sud pred kojim se vodio postupak odlučio je od Suda EU zatražiti tumačenje relevantne direktive EU.
Presuda Suda EU
U uvodnim napomenama u presudu, Sud EU dao je nekoliko vrlo bitnih pojašnjenja, pozivajući se i na vlastitu sudsku praksu:
„35 Na početku treba napomenuti da se, time što je postala stranka Arhuške konvencije, Europska unija obvezala načelno osigurati na području primjene prava Unije pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. prosinca 2010., Ville de Lyon, C-524/09, Recueil, str. I-14115, t. 36. i presudu od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau, C 204/09, t. 30.) .
36 Kao što je potvrđeno u uvodnoj izjavi 5. Direktive 2003/4, usvajanjem te direktive zakonodavac Unije želio je osigurati usklađenost prava Unije s tom konvencijom, kako bi je Zajednica mogla zaključiti, predvidjevši opći sustav s namjenom osiguranja bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi u nekoj državi članici prava pristupa informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, a da ta osoba ne mora dokazati interes (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 31.).
37 Iz toga proizlazi da prilikom tumačenja Direktive 2003/4 treba voditi računa o tekstu i predmetu Arhuške konvencije, koja se tom direktivom namjerava provesti u pravo Unije (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Flachglas Torgau, t. 40.) .
38 Osim toga, Sud je već utvrdio da, ako se vodič za provedbu Arhuške konvencije može smatrati objašnjavajućim dokumentom koji se može, u slučaju potrebe, uzeti u obzir među ostalim relevantnim čimbenicima za potrebe tumačenja te konvencije, analize koje on sadrži nemaju obvezujuću snagu ni normativni učinak koji imaju odredbe Arhuške konvencije (presuda od 16. veljače 2012., Solvay i dr., C 182/10, t. 27.)
39 Na kraju treba također istaknuti da se pravo na pristup zajamčeno Direktivom 2003/4 primjenjuje samo u mjeri u kojoj zatražena informacija ispunjava zahtjeve iz te direktive koji se odnose na javni pristup, što osobito pretpostavlja da te informacije moraju biti „informacije o okolišu“ u smislu članka 2. stavka 1. Direktive, a što sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi u glavnom postupku (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 32.).“
U vezi pitanja prema kojim kriterijima je potrebno odlučiti obavlja li neko tijelo 'javne upravne funkcije', Sud je odgovorio:
„56 S obzirom na navedeno, odgovor na prva dva pitanja jest da je, kako bi se utvrdilo mogu li se subjekti poput predmetnih vodnogospodarskih društava klasificirati kao pravne osobe koje na temelju nacionalnog prava obavljaju „javne upravne funkcije“ u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4, potrebno ispitati jesu li tim subjektima na temelju mjerodavnog nacionalnog prava dane ovlasti koje nadilaze ovlasti koje proizlaze iz pravila primjenjivih na odnose među osobama privatnog prava.“
Sud je nadalje zaključio da primjenom navedenih kriterija vodnogospodarska društva iz konkretnih predmeta predstavljaju tijela javne vlasti:
„73 S obzirom na naprijed navedeno, odgovor na treće i četvrto pitanje jest da se poduzeća kao što su predmetna vodnogospodarska društva, koja pružaju javne usluge u svezi s okolišem, nalaze pod nadzorom tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4 te bi stoga trebala biti klasificirana kao „tijela javne vlasti“ na temelju članka 2. točke 2.(c) te direktive ako ta poduzeća ne određuju stvarno neovisno način na koji pružaju te usluge jer tijelo javne vlasti iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) navedene direktive može presudno utjecati na djelovanje navedenih poduzeća u području okoliša.“
Konačno, pitanje koje se postavilo pred Sudom EU bilo je jesu li društva koja se zbog toga što su podvrgnuta kontroli države trebaju smatrati tijelima javne vlasti, obvezna omogućiti pristup svim informacijama koje imaju ili samo onim informacijama koje drže u obavljanju svojih javnih funkcija (tzv. hibridni pristup). Uz vrlo nejasno i, po meni, kontraditkorno obrazloženje, Sud je, čini se, prihvatio hibridni pristup, tj. zaključak da takva društva imaju obvezu omogućiti pristup samo onim informacijama koje drže u obavljanju svojih javnih funkcija. Relevantni dio presude prenosim u cijelosti:
74 Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 2. točku 2.(b) i (c) Direktive 2003/4 tumačiti tako da, kada je neka osoba obuhvaćena tom odredbom na temelju neke od svojih funkcija, odgovornosti ili usluga, ta osoba predstavlja tijelo javne vlasti samo glede informacija o okolišu koje posjeduje u okviru tih funkcija, odgovornosti i usluga.
75 Mogućnost takvog „hibridnog“ tumačenja pojma tijela javne vlasti posebno je napredovala u okviru postupka pred nacionalnim sudom u kojem je donesena presuda Smartsource. U okviru toga posebno se tvrdilo da se, ako vodnogospodarska društva moraju biti obuhvaćena člankom 2. točkom 2.(b) Direktive 2003/4 jer obavljaju određene javne upravne funkcije, ta odredba može tumačiti u smislu da navedena društva moraju dostaviti samo informacije o okolišu koje posjeduju u obavljanju tih funkcija.
76 U tom smislu treba napomenuti da, osim činjenice da „hibridno“ tumačenje pojma tijela javne vlasti može prouzročiti nesigurnost i značajne praktične probleme u učinkovitoj provedbi Direktive 2003/4, ovaj pristup kao takav nema podršku u tekstu ili u shemi te direktive ili Arhuške konvencije.
77 Naprotiv, takav pristup u suprotnosti je s temeljima i navedene direktive i Arhuške konvencije glede oblikovanja opsega režima pristupa koji one predviđaju, a čiji je cilj ostvariti najširu moguću sustavnu dostupnost i širenje javnosti informacija o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti.
78 Dakle, kao što proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 2003/4, središnje odredbe te direktive, koja je u bitnome jednaka članku 4. stavku 1. Arhuške konvencije, ako je neki subjekt određen kao tijelo javne vlasti u smislu jedne od triju kategorija iz članka 2. točke 2. navedene direktive, on svakom podnositelju zahtjeva mora učiniti dostupnima sve informacije o okolišu koje ulaze u jednu od šest vrsta informacija iz članka 2. točke 1., a koje su pohranjene kod ili za njega, osim ako zahtjev potpada pod jedno od izuzeća iz članka 4. iste direktive.
79 Stoga se osobe iz članka 2. točke 2.(b) Direktive 2003/4, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točkama 116. i 118. svog mišljenja, trebaju smatrati, za potrebe ove direktive, kao tijela javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod njih pohranjene.
80 Osim toga, kao što proizlazi iz točke 73. ove presude, posebice na temelju članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4, trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava mogu se smatrati tijelima javne vlasti na temelju te odredbe samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4.
81 Iz toga proizlazi da su takva društva obvezna učiniti dostupnima samo informacije o okolišu koje su kod njih pohranjene u sklopu obavljanja tih javnih usluga.
82 Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 121. svog mišljenja, ta društva nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih javnih usluga. Ako ostane neizvjesno je li to slučaj, informacije o kojima je riječ moraju se učiniti dostupnima.
83 U tim okolnostima odgovor na peto pitanje jest da članak 2. točku 2.(b) Direktive 2003/4 treba tumačiti tako da osoba obuhvaćena tom odredbom predstavlja tijelo javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod nje pohranjene. Trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava, koja se mogu smatrati tijelom javne vlasti iz članka 2. točke 2.(c) navedene direktive samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) iste direktive, nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih usluga.“
Presuda o uvjetima pristupa sudu za nevladine udruge za zaštitu okoliša
Važnost presude
Ovom je presudom Europski sud potvrdio važnu ulogu nevladinih udruga u zaštiti okoliša i stoga ih je pozicionirao kao bitne ovlaštenike Direktive, a time i Aarhuške konvencije. Uz to je onemogućio države da uvođenjem raznih dodatnih uvjeta, koji se ne mogu opravdati, osujete cilj konvencije da udrugama dozvoli najširi mogući pristup pravosuđu. Takvo pravo moguće je, međutim, ograničiti samo na 'prave' udruge za zaštitu okoliša. U tom smislu države mogu postaviti uvjete temeljem kojih je razvidno da se radi o udruzi koja doista postoji i koja je aktivna u području zaštite okoliša. Ali, nametnuti uvjeti ne mogu prelaziti takve razloge.
Činjenice predmeta
Predmet C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (presuda od 15. listopada 2009.)
Predmet se odvijao pred švedskim sudovima. Jedna udruga za zaštitu okoliša (Miljöskyddsförening), osporavala je odluku švedskog suda kojom je, u skladu sa švedskim pravom, potvrđena odluka grada Štokholma koja odobrava projekt koji je, po nalazu upravnog tijela, imao bitan utjecaj na okoliš. Radilo se o izgradnji tunela radi polaganja električnih kablova. Gradnja tunela je, međutim, imala bitan utjecaj na podzemne vode. Prema švedskom pravu, takav je projekt morao potvrditi nadležni sud. Protiv takve potvrdne odluke, spomenuta okolišna udruga, koja je sudjelovala i u ranijem postupku, podnijela je tužbu sudu. Njena je tužba odbijena, jer se radilo o udruzi s manje od 2000 članova, a takve udruge, iako su imale pravo sudjelovanja u upravnom postupku, nisu, prema švedskom pravu, imale pristup sudu radi osporavanja usvojenih odluka. Švedski je sud uputio zahtjev Europskom sudu za interpretaciju je li takva švedska odredba u skladu s Direktivom o procijeni utjecaja na okoliš. Iako se pitanje nije odnosilo izravno na Aarhušku konvenciju, vrlo je relevantno za njenu provedbu, jer Direktiva vjerno prenosi njen tekst u pitanju prava na pristup sudu.
Odluka Suda EU
Europski je sud, kao prvo, potvrdio da je pravo na pristup sudu kako bi se osporavao upravni akt (dozvola) koji može utjecati na okoliš odvojeno od prava na sudjelovanje u postupku donošenja te odluke. Pravo na pristup sudu upravo služi tome da član zainteresirane javnosti ospori konačnu odluku donesenu u prethodnom upravnom postupku. Uloga koju je član zainteresirane javnosti imao u upravnom postupku nije ni na koji način odlučujuća za postojanje prava na pristup sudu.
Također, činjenica da odluku u upravnom postupku potvrđuje sud, kao što je to u švedskom pravu, ne mijenja ništa.
Prema Direktivi, a i prema Aarhuškoj konvenciji, zainteresirana javnost može osporavati odluku ako joj je njome bilo 'povrijeđeno pravo' ili ako ima 'dovoljan interes', ovisno o tome kako to pitanje uredi nacionalno pravo. No, nevladine udruge, i prema Direktivi i prema Aarhuškoj konvenciji uvijek zadovoljavaju taj uvjet, bilo da nacionalno pravo traži povredu prava kao uvjet za procesni legitimaciju ili samo postojanje određenog interesa.
Na pitanje mogu li države uvjetovati pristup sudu brojem članova neke udruge, Sud je potvrdio da države imaju pravo odrediti uvjete pod kojima se neka organizacija smatra udrugom za zaštitu okoliša, ali takvi uvjeti ne smiju onemogućiti postizanje ciljeva Direktive (i Aarhuške konvencije) da se udrugama prizna široka mogućnost pristupa sudovima radi zaštite okoliša. Riječima Suda:
„46. (…), nacionalno pravo može zahtijevati da takva udruga, koja, u sudskom postupku,namjerava osporavati projekt na koji se odnosi Direktiva 85/337, ima za cilj zaštitu prirode i okoliša.
47. Također, moguće je da uvjet da udruga za zaštitu okoliša ima određeni minimalni broj članova bude relevantan kao dokaz da ista doista postoji i da je aktivna. Međutim, broj potrebnih članova ne može se nacionalnim pravom uvjetovati u takvom broju da je to suprotno ciljevima Direktive 85/337 i, posebice, cilju olakšavanja sudskog nadzora projekta na koje se odnosi.“
PREGLED VAŽNIJE PRAKSE EUROPSKOG SUDA PRAVDE
Pravo pristupa sudu po Aarhuškoj konvenciji kroz sudsku praksu Suda EU
Pripremila: Tamara Ćapeta
Važnu ulogu u tumačenju Aarhuške konvencije ima Odbor za usklađenost Aarhuške konvencije (ACCC – Aarhus Convention Compliance Committee), čija tumačenja sama po sebi nisu obvezujuća, ali, kako ćemo prikazati, ipak mogu steći pravnu snagu kroz to što ih sudovi, uključujući Sud EU, uzimaju u obzir kao relevantna (ako već ne i obvezujuća) stajališta o pravima iz Konvencije. I konačno, primjeni konvencije, iako posredno, može pridonijeti i praksa Europskog suda za ljudska prava iz Strasbourga.
Cilj je ovog priloga prikazati najvažnije slučajeve iz prakse Suda Europske unije koji se odnose na pravo pristupa sudovima radi zaštite okoliša. Sudovi odlučuju samo o onim pitanjima koja im se pojave kroz konkretne slučajeve. Stoga sva moguća pitanja primjene prava na pristup sudu još nisu riješena, jer se do sada nisu pojavila u sudskoj praksi.
Sudska praksa o kojoj će biti riječi u ovom prilogu u velikom dijelu još ne postoji na hrvatskom jeziku. Dijelove presuda koji nisu prevedeni na hrvatski, prevela je autorica ovog priloga i stoga je svaka greška u prijevodu isključivo njena greška. Presude Suda EU donesene nakon 1. srpnja 2013. u velikom su broju prevedene na hrvatski jezik i objavljene bilo na stranicama Suda EU (www.curia.europa.eu), bilo na glavnom pretraživaču prava EU (www.eur-lex.europa.eu). U takvim slučajevima, autorica se koristila službenim tekstom na hrvatskom te ukazala da je tekst cjelokupne presude dostupan na hrvatskom jeziku.
Prikazana sudska praksa ne slijedi kronološki redoslijed donošenja presuda, već je grupirana po pojedinim pitanjima interpretacije Aarhuške konvencije i provedbenih direktiva.
1. Mogućnost pristupa sudu i kad to nije unaprijed predviđeno nacionalnim pravom
Predmet C-237/07 Janecek (presuda od 25. srpnja 2008.)
Činjenice predmeta:
Gospodin Janecek živio je u Münchenu, na glavnoj obilaznici (ringu) oko grada, na udaljenosti manjoj od 1 km od mjerne stanice za kvalitetu zraka. Tijekom 2005. i 2006. mjerenja koja je zabilježila ta stanica pokazala su da je vrijednost određene čestice u zraku (PM 10) bila u više od 35 navrata veća od gornje dozvoljene granice. S druge strane, maksimalni broj ponovljenih prekomjernih mjerenja dozvoljenih njemačkim federalnim zakonom o borbi protiv onečišćenja bio je 35 puta.
Iako je obvezujući akcijski plan za postizanje kvalitete zraka u gradu Münchenu bio usvojen u prosincu 2004., gospodin Janecek podnio je tužbu Upravnom sudu u Münchenu, zahtijevajući da naloži državi Bavarskoj da, u kratkom roku, usvoji akcijski plan za područje njegova stanovanja kojim bi osigurala da broj nedozvoljenih čestica PM 10 u zraku ne prelazi više od 35 puta godišnje granične vrijednosti. Upravni sud odbio je tužbu g. Janeceka kao neutemeljenu. Viši upravni sud usvojio je žalbu koju je podnio g. Janecek, ali je presudio da se od Bavarske ne može zahtijevati donošenje konkretnog plana (smanjivanja broja nedozvoljenih čestica u kratkom roku), već da država ima diskreciju kako će, u skladu s mogućnostima, ostvariti zadane ciljeve. Na drugostupanjsku presudu žalili su se i g. Janecek i država Bavarska. Federalni upravni sud zauzeo je treće stajalište. Smatrao je da niti njemački Federalni zakon niti Direktiva EU 96/62 o procjeni i upravljanju kvalitetom ambijentalnog zraka ne dodjeljuju pojedincima, kao što je g. Janecek, nikakva subjektivna prava da traže usvajanje akcijskog plana. Stoga mu njemačko pravo ne priznaje mogućnost da se obrati sudu tražeći usvajanje akcijskog plana. Međutim, isti je sud smatrao da su postojali drugi putovi kojim se g. Janecek mogao obratiti nacionalnim vlastima tražeći da ispune već predviđeni akcijski plan, te da mu stoga nije bila uskraćena djelotvorna zaštita. No, istovremeno njemački federalni upravni sud nije bio siguran ne proizlazi li možda iz europskog prava drugačiji zaključak te se, stoga, obratio Europskom sudu tražeći interpretaciju prava EU u prethodnom postupku.
Odluka Suda EU
Europski je sud, suprotno zaključku njemačkog Federalnog upravnog suda, smatrao da Direktiva koja traži od država da izrade akcijske planove radi zaštite zdravlja istovremeno dodjeljuje pojedincima čije zdravlje može biti ugroženo zbog nedostatka takvog plana subjektivno pravo da traže njegovo donošenje i u tom smislu podnesu sudu tužbu protiv države. Tome je tako i ako nacionalno pravo ne priznaje takvu mogućnost obraćanja sudu. Stoga se pojedincu mora osigurati da se obrati sudu čak i ako postoje drugačiji putovi postizanja istog cilja.
Iz direktive koja nameće obvezu državama da izrade akcijski plan ne može se, međutim, izvesti pravo pojedinca da traži donošenje konkretnih mjera. Naime, države imaju diskreciju odlučiti na koji će način, uzimajući u obzir razne suprotstavljene javne i privatne interese, osigurati dozvoljenu razinu čestica u zraku. No, kako je jasno koji cilj države moraju postići, njihove odluke u tom pogledu podložne su sudskom nadzoru. Države, dakle, imaju obvezu, ostvarivu na sudu, da postignu cilj zadan zakonodavstvom, ali imaju diskreciju, također podložnu sudskom nadzoru, kako da taj cilj postignu.
Stoga se, g. Janecek imao pravo obratiti nadležnom njemačkom sudu sa zahtjevom prema državi da sastavi odgovarajući akcijski plan kojim bi vrijednosti čestice PM 10 bile manje od dozvoljene granične vrijednosti tijekom godine, ali nije imao pravo tražiti donošenje određene konkretne mjere.
Važnost predmeta
Iako ovaj predmet ne spominje izravno Aarhušku konvenciju, važan je, jer je pomaknuo granice prava na pristup sudovima država članica EU. Time je taj predmet izravno relevantan za provedbu članka 9/3 Aarhuške konvencije. Sud EU priznao je pravo pojedincima da pred nacionalnim sudovima zahtijevaju donošenje akcijskih planova koje zakonodavstvo zahtijeva da države donesu. Pristup sudu mora se omogućiti čak i ako, po važećim pravilima nacionalnog prava, pojedinac ne bi imao takvu mogućnost. Važan argument u zaključku do kojeg je došao Sud bila je činjenica da je Direktiva EU koja je zahtijevala donošenje akcijskog plana bila jedna od direktiva kojom se, kroz zahtjev za postizanje određenog standarda okoliša, štiti ljudsko zdravlje. Oni pojedinci čije je zdravlje ugroženo zbog nedonošenja adekvatnog akcijskog plana moraju imati osiguran pristup sudu. Ono što mogu tražiti jest da sud državi naloži donošenje adekvatnog plana, ali ne i da se naloži usvajanje konkretnih mjera koje pojedinac čije je zdravlje ugroženo smatra adekvatnima. Naime, državama je ostavljeno da, važući različite interese, i javne i privatne, donesu mjeru koja će osigurati postizanje cilja – u ovom konkretnom predmetu, smanjivanje određenog tipa čestica u zraku. Pojedinac, stoga, ne može zahtijevati donošenje konkretne mjere. No, s druge strane, odluka o tome koje mjere su po odluci države adekvatne, također je podložna sudskom nadzoru radi ocjene njen usklađenosti s načelom proporcionalnosti.
2. Ostvarivanje pristupa suda kroz reinterpretaciju nacionalnog prava u svjetlu konvencije
Predmet C-240/09 Slovački smeđi medvjedi (presuda od 8. ožujka 2011.)
Činjenice predmeta
Za razliku od prethodno opisanog predmeta, koji se nije izravno ticao tumačenja Aarhuške konvencije, predmet koji ćemo opisati direktno je tražio od Europsko suda određena tumačenja članka 9/3 konvencije.
Predmet je započeo pred slovačkim sudom temeljem tužbe jedne slovačke udruge za zaštitu okoliša (Lesoochranáske zoskupenie VLK – dalje: LZ) protiv slovačkog Ministarstva zaštite okoliša. Navedena udruga tražila je da sud potvrdi njeno pravo sudjelovanja u upravnom postupku u kojem se odobravaju iznimke od sustava zaštite životinjskih vrsta, u konkretnom slučaju smeđeg medvjeda.
Udruga je, pošto je saznala da određene lovačke udruge zahtijevaju da im Ministarstvo odobri izlov smeđeg medvjeda, kao iznimku Habitat direktivi (92/43/EEC), zatražila da im se odobri status stranke u upravnom postupku za izdavanje takve dozvole. Ministarstvo je odbilo njihov zahtjev i u prvom stupnju i u žalbenom postupku. Kako joj nije bio odobren položaj stranke u ranijem upravnom postupku, LZ također nije imao ni mogućnost podnijeti tužbu za poništenje odluke kojom je taj postupak završio, a kojom je Ministarstvo odobrilo lov na smeđeg medvjeda.
Kroz dvije sudske instance, slovački su sudovi potvrdili ovakvo stajalište. Smatrali su da Aarhuška konvencija ne daje pojedincima (ni nevladinim udrugama) subjektivno pravo da sudjeluju u upravnim postupcima, pa stoga ni da podnose tužbe nacionalnim sudovima. Provedba te konvencije ovisi o državama potpisnicama i sve dok države nisu predvidjele takva prava, ona ne mogu nastati izravno temeljem konvencije. Na drugostupanjsku odluku, LZ se žalio Vrhovnom sudu koji je pojašnjenje tražio od Europskog suda. Zanimljivo je da je pred Europskim sudom, osim slovačke vlade, interveniralo još sedam država (Njemačka, Grčka, Poljska, Francuska, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina). Vlade država uglavnom su pokušavale osporiti nadležnost Europskog suda za interpretaciju u ovom slučaju, pokušavajući time za sebe zadržati široke ovlasti u pitanjima uređivanja pristupa sudovima.
Odluka Suda EU
Kao prvo, Europski je sud odbacio argumente o vlastitoj nenadležnosti da tumači članak 9/3 Aarhuške konvencije iz razloga što EU nije donijela provedbene mjere u odnosu na tu odredbe koje bi stvarale obveze za nacionalna tijela. Sud je smatrao da činjenica da članak 9/3 može doći u primjenu u svrhu provedbe prava EU pred nacionalnim tijelima, u konkretnom slučaju u svrhu provedbe Habitat direktive, tom sudu daje i pravo da ga tumači, iako su, do donošenja mjera njegove provedbe na razini EU, države članice isključivo odgovorne za njegovu provedbu.
Sud je nadalje smatrao da članak 9/3 nema izravni učinak. To znači da se pojedinci, uključujući nevladine udruge, na njega ne mogu oslanjati pred sudovima da bi stekli pravo podnošenja tužbe. Razlog tome jest što taj članak zahtjeva da se pristup sudu omogući određenim dijelovima javnosti, a kojim konkretno ovisi o njegovoj daljnjoj provedbi. On, stoga, zahtjeva političku odluku zakonodavca (bilo nacionalnog ili europskog prije nego što postane funkcionalan u smislu da određenom konkretnom pojedincu dodijeli pravo obraćanja sudu).
Međutim, iako izravno ne stvara pravo obraćanja sudu za nevladinu udrugu poput LZ, ta odredba ima za svrhu osigurati djelotvornu zaštitu okoliša, što ne treba zanemariti. U tom smislu, Sud je podsjetio da su nacionalni pravni sustavi, autonomni u organizaciji sustava pružanja pravne zaštite ukoliko određeno pitanje nije uređeno na europskoj razini. Međutim, kad se radi o sudskoj zaštiti prava koja proizlaze iz europskih normi, nacionalna prava imaju obvezu osigurati njihovu djelotvornu zaštitu, odgovarajući time na zahtjeve tzv. načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Kako je cilj osiguravanja djelotvorne sudske zaštitu ugrađen u članak 9/3 Aarhuške konvencije, treba ga čitati kao odredbu koja traži od nacionalnog suda da omogući pristup pravosuđu, ako bi u suprotnom odredbe Habitat direktive ostale sudski neprovedive. Iako nacionalni sud ne može izravno primijeniti članak 9/3 u nedostatku njegova izravnog učinka, ipak mora usvojiti najširu moguću interpretaciju nacionalnog prava kako bi omogućio zaštitu vrste zaštićene europskim pravom.
Riječima Suda:
„50. Slijedi da, kad se radi o vrsti zaštićenoj pravom EU, posebice habitat direktivom, na nacionalnom je sudu da, kako bi osigurao djelotvornu sudsku zaštitu u područjima na koja se odnosi pravo EU zaštite okoliša, tumači svoje nacionalno pravo tako da bude, u najvećoj mogućoj mjeri, u skladu s ciljevima predviđenim člankom 9/3 Aarhuške konvencije.
51. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da, u najvećoj mogućoj mjeri, postupovne odredbe koje se odnose na uvjete pokretanja upravnog ili sudskog postupka protumači u skladu s ciljevima članka 9/3 Aarhuške konvencije i u skladu s ciljem djelotvorne sudske zaštite prava dodijeljenih pravom EU, kako bi omogućio udrugama za zaštitu okoliša, kao što je LZ, da pred sudom osporavaju odluku donesenu u upravnom postupku koja je možebitno suprotna pravu EU o zaštiti okoliša. (…)“
Važnost predmeta
U ovom je predmetu Europski sud, iako nije priznao mogućnost izravnog pozivanja na članak 9/3 Aarhuške konvencije kako bi se omogućio pristup sudu, ipak stvorio dodatni pritisak na nacionalne sudove da internim procesnim odredbama daju što je moguće šire tumačenje koje omogućuje pristup sudu kad god je moguće da su odredbe koje štite okoliš povrijeđene. Zapravo ovakvo inzistiranje Suda EU nije novo, već je po prvi puta istaknuto u kombinaciji s Aarhuškom konvencijom. Naime, načelo koje zahtjeva od nacionalnog suda da rastegne tumačenje nacionalnog prava u svrhu pružanja djelotvorne sudske zaštite prava koja su utemeljena u europskim normama razvija se u sudskoj praksi tog Suda još od sedamdesetih godina. U ovom je predmetu ovo načelo Europski sud povezao s člankom 9/3 Aarhuške konvencije, kako bi pojačao zahtjev upućen nacionalnom sudu da pri tumačenju nacionalnog prava uzme u obzir ciljeve djelotvorne sudske zaštite u svrhu zaštite okoliša.
Inzistiranje Europskog suda nije, međutim, dovoljno ukoliko ga ne provedu nacionalni sudovi. Ono što je, stoga, dodatno relevantno jest kako su na ovu odluku reagirali nacionalni sudovi, Vrhovni slovački sud iz konkretnog predmeta te ostali nacionalni sudovi. U konkretnom predmetu Vrhovni je slovački sud proveo odluku Europskog suda tako što je poništio odluku Ministarstva koja LV odriče svojstvo stranke te vratio predmet na ponovno odlučivanje u upravnom postupku, u kojem su, pak, nacionalna tijela bila obvezana ovakvom odlukom suda. Stoga je odluka Europskog suda utjecala na promjenu sudske prakse u slovačkoj, jer je do tada vrhovni sud redovito podržavao stajalište upravnih tijela koje je udrugama za zaštitu okoliša odricalo svojstvo stranke u upravnom postupku i posljedično, pravo pristupa sudu radi osporavanja odluke donesene u tom upravnom postupku. Stoga je ovo primjer kako je, kroz suradnju sudova, napravljen velik korak naprijed u provedbi Aarhuške konvencije. Slovačko je zakonodavstvo naknadno također prihvatilo rješenje pronađeno u sudskoj praksi.
3. Uvjeti pristupa sudu za nevladine udruge za zaštitu okoliša
Predmet C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (presuda od 15. listopada 2009.)
Činjenice predmeta
Predmet se odvijao pred švedskim sudovima. Jedna udruga za zaštitu okoliša (Miljöskyddsförening), osporavala je odluku švedskog suda kojom je, u skladu sa švedskim pravom, potvrđena odluka grada Štokholma koja odobrava projekt koji je, po nalazu upravnog tijela, imao bitan utjecaj na okoliš. Radilo se o izgradnji tunela radi polaganja električnih kablova. Gradnja tunela je, međutim, imala bitan utjecaj na podzemne vode. Prema švedskom pravu, takav je projekt morao potvrditi nadležni sud. Protiv takve potvrdne odluke, spomenuta okolišna udruga, koja je sudjelovala i u ranijem postupku, podnijela je tužbu sudu. Njena je tužba odbijena, jer se radilo o udruzi s manje od 2000 članova, a takve udruge, iako su imale pravo sudjelovanja u upravnom postupku, nisu, prema švedskom pravu, imale pristup sudu radi osporavanja usvojenih odluka. Švedski je sud uputio zahtjev Europskom sudu za interpretaciju je li takva švedska odredba u skladu s Direktivom o procijeni utjecaja na okoliš. Iako se pitanje nije odnosilo izravno na Aarhušku konvenciju, vrlo je relevantno za njenu provedbu, jer Direktiva vjerno prenosi njen tekst u pitanju prava na pristup sudu.
Odluka Suda EU
Europski je sud, kao prvo, potvrdio da je pravo na pristup sudu kako bi se osporavao upravni akt (dozvola) koji može utjecati na okoliš odvojeno od prava na sudjelovanje u postupku donošenja te odluke. Pravo na pristup sudu upravo služi tome da član zainteresirane javnosti ospori konačnu odluku donesenu u prethodnom upravnom postupku. Uloga koju je član zainteresirane javnosti imao u upravnom postupku nije ni na koji način odlučujuća za postojanje prava na pristup sudu.
Također, činjenica da odluku u upravnom postupku potvrđuje sud, kao što je to u švedskom pravu, ne mijenja ništa.
Prema Direktivi, a i prema Aarhuškoj konvenciji, zainteresirana javnost može osporavati odluku ako joj je njome bilo 'povrijeđeno pravo' ili ako ima 'dovoljan interes', ovisno o tome kako to pitanje uredi nacionalno pravo. No, nevladine udruge, i prema Direktivi i prema Aarhuškoj konvenciji uvijek zadovoljavaju taj uvjet, bilo da nacionalno pravo traži povredu prava kao uvjet za procesni legitimaciju ili samo postojanje određenog interesa.
Na pitanje mogu li države uvjetovati pristup sudu brojem članova neke udruge, Sud je potvrdio da države imaju pravo odrediti uvjete pod kojima se neka organizacija smatra udrugom za zaštitu okoliša, ali takvi uvjeti ne smiju onemogućiti postizanje ciljeva Direktive (i Aarhuške konvencije) da se udrugama prizna široka mogućnost pristupa sudovima radi zaštite okoliša. Riječima Suda:
„46. (…), nacionalno pravo može zahtijevati da takva udruga, koja, u sudskom postupku,namjerava osporavati projekt na koji se odnosi Direktiva 85/337, ima za cilj zaštitu prirode i okoliša.
47. Također, moguće je da uvjet da udruga za zaštitu okoliša ima određeni minimalni broj članova bude relevantan kao dokaz da ista doista postoji i da je aktivna. Međutim, broj potrebnih članova ne može se nacionalnim pravom uvjetovati u takvom broju da je to suprotno ciljevima Direktive 85/337 i, posebice, cilju olakšavanja sudskog nadzora projekta na koje se odnosi.“
Važnost presude
Ovom je presudom Europski sud potvrdio važnu ulogu nevladinih udruga u zaštiti okoliša i stoga ih je pozicionirao kao bitne ovlaštenike Direktive, a time i Aarhuške konvencije. Uz to je onemogućio države da uvođenjem raznih dodatnih uvjeta, koji se ne mogu opravdati, osujete cilj konvencije da udrugama dozvoli najširi mogući pristup pravosuđu. Takvo pravo moguće je, međutim, ograničiti samo na 'prave' udruge za zaštitu okoliša. U tom smislu države mogu postaviti uvjete temeljem kojih je razvidno da se radi o udruzi koja doista postoji i koja je aktivna u području zaštite okoliša. Ali, nametnuti uvjeti ne mogu prelaziti takve razloge.
4. Pristup sudu radi kontrole zakonodavnih akata
Predmet C-128/09 Boxus (presuda od 11. listopada 2011.) i predmet C-182/10 Solvay (presuda od 16. veljače 2012.)
Činjenice predmeta
Predmet C-128/09 Boxus, došao je na Sud EU kao prethodno pitanje iz šest različitih predmeta u kojima je više tužitelja pred belgijskim državnim vijećem (Conseil d'Etat), najvišim upravnim sudom, osporavalo dozvole nadležnih tijela koje su se ticale radova u okolici aerodroma Liège-Bierset i Bruxelles–Charleroi. Nakon što su ti postupci bili pokrenuti pred Conseil d'Etat, valonski je parlament usvojio odluku koju je potvrdila i valonska vlada, kojom su potvrdili navedena upravna odobrenja smatrajući da su u 'važnom općem interesu'. Odluka valonskog parlament imala je snagu zakonodavnog akta. Posljedica toga bila je da je Conseil d'Etat izgubio nadležnost da odlučuje o valjanosti osporavanih odobrenja, jer mu belgijsko pravo odriče ovlast kontrole nad zakonodavnim aktima. Takvu ovlast ima isključivo Ustavni sud, pred kojim je, doista, bilo pokrenuto nekoliko postupaka protiv navedene zakonodavne odluke.
Za razliku od upravnog suda, nadležnost Ustavnog suda ograničena je, međutim, na ispitivanje usklađenosti zakonodavnih akata s ustavom zagarantiranim ljudskim pravima. Taj sud stoga ne može, kao što to može upravni sud, ispitivati usklađenost odluke s odredbama propisa o zaštiti okoliša.
Drugi predmet – 182/10 Solvay, rezultat je prethodnih pitanja koja je postavio upravo Ustavni sud Belgije iz predmeta pokrenutih određenih brojem tužbi u sklopu identičnih činjenica.
I belgijski Conseil d'Etat i Conseil constitutionel u prethodnim postupcima pokrenutim pred Europskim sudom, pitajući u biti je li opisani belgijski sustav koji isključuje mogućnost djelotvornog sudskog nadzora projekta koji je usovjen zakonom u skladu s Aarhuškom konvencijom (uključujući njen članak 9.) te relevantnim odredbama direktive o ocjeni utjecaja na okoliš koji je prenose.
Odluke Suda EU
Iako Aarhuška konvencija i direktiva o ocjeni utjecaja na okoliš predviđaju mogućnost da se projekti usvojeni zakonodavnim aktom isključe iz postupka sudskog nadzora, Sud je podsjetio da je to moguće samo u slučaju kad je projekt doista usvojen kroz zakonodavni postupak i potvrđen zakonodavnim aktom koji uzima u obzir sve različite interese koji su iskazani i ispitani u postupku ocjene. U tom smislu, da bi bio isključen iz sudskog nadzora zakonodavni akt mora sadržavati sve detalje projekta, a, kao drugo, jedna od funkcija postupka utvrđenog direktivom – da se informacije vezane uz projekt učine dostupnima zainteresiranima – mora se ostvarivati kroz zakonodavni postupak (pri tome se Sud pozvao na raniju praksu razvijenu u predmetu C-435/97 WWF i drugi). Puka 'ratifikacija' odluke usvojene u upravnom postupku, koja samo tvrdi da se radi o projektu u važnom općem interesu, ne može se smatrati projektom usvojenim zakonodavnim aktom i stoga se ne može isključiti iz sudskog nadzora.
Stoga je Sud smatrao neprihvatljivim nacionalno pravilo koje iz domene sudskog nadzora isključuje odobrenje projekta samo zato što je ono dano zakonodavnim aktom. Naime, kako je rekao u predmetu Boxus:
„53. (…), članak 9. Aarhuške konvencije i članak 10a direktive 85/337 izgubili bi svu djelotvornost kad bi puka činjenica da je projekt usvojen zakonodavnim aktom koji ne zadovoljava uvjete iznesene u točki 37. ove presude, učinila taj akt imunim od bilo kakvog postupka nadzora u kojem se može osporavati njegova materijalna ili postupovna valjanost, u skladu s navedenim odredbama.“
I pitanje zadovoljava li zakonodavni akt uvjete da ga se smatra aktom kojim je usvojio projekt i stoga isključi iz sudskog nadzora, samo po sebi mora se moći podvrgnuti sudskom nadzoru. Stoga je na belgijskom Conseil d'Etat da utvrdi zadovoljava li zakonodavni akt uvjete pod kojim ga se, temeljem Aarhuške konvencije i direktive, može isključiti iz sudskog nadzora. Ako ustanovi da tome nije tako, taj belgijski sud mora isključiti iz primjene nacionalno pravilo koje ga onemogućava da prihvati tužbu usmjerenu na kontrolu takvog akta iz puke činjenice što se radi o zakonodavnom aktu.
Jednako stajalište, Sud je potvrdio i predmetu Solvay:
„43. Odgovor na drugo pitanje je stoga da članak 2. stavak 2. Aarhuške konvencije i članak 1. stavak 5. Direktive 85/337 treba tumačiti tako da znače da su samo projekti čiji su detalji usvojeni detaljnim posebnim zakonodavnim aktom, na takav način da su ciljevi konvencije i direktive bili ostvareni u zakonodavnom postupku, isključeni iz tih instrumenata [onih nad kojima se mora osigurati sudski nadzor]. Na nacionalnom je sudu da provjeri da su ta dva uvjeta ostvarena, uzimajući u obzir kako sadržaj usvojenog zakonodavnog akta tako i ukupni zakonodavni postupak koji je doveo do njegova usvajanja, posebice pripremne dokumente i parlamentarne rasprave. U tom smislu, zakonodavni akt koji samo 'ratificira' već postojeći upravni akt, tako da se samo poziva na važne razloge u općem interesu, bez da je prethodno pokrenut zakonodavni postupak koji bi omogućio da se ostvare ti uvjeti, ne može se smatrati posebnim zakonodavnim aktom u smislu potonje odredbe i stoga nije dovoljan da isključi projekt iz dosega konvencije i direktive.
(…)
52. Odgovor na treće pitanje je stoga da članak 9. stavak 2. Aarhuške konvencije i članak 10.a Direktive 85/337 treba tumačiti tako da znače da:
- kad je projekt koji podpada pod njihov doseg usvojen zakonodavnim aktom, pitanje zadovoljava li taj zakonodavni akt uvjete iz članka 1. stavak 5. direktive, mora se, temeljem nacionalnih postupovnih pravila, moći postaviti sudu ili drugom nezavisnom tijelu uspostavljenom zakonom, i
- ako nad takvim aktom nije dostupan postupak nadzora spomenute prirode i dosega, svaki nacionalni sud pred kojim se otvori postupak koji je u njegovoj nadležnosti ima zadatak da provede sudski nadzor opisan u prethodnoj alineji i, ako je potrebno, da iz njega izvede nužne zaključke ostavljajući taj zakonodavni akt izvan primjene. “
Važnost predmeta
Ovim predmetom, Sud je još jednom potvrdio svoju teleološku analizu sustava uspostavljenog Aarhuškom konvencijom. Njena svrha – široka mogućnost kontrole projekata koji mogu utjecati na okoliš, ne može se zaobići formalnim potezima država. Opravdanje za to što konvencija omogućuje isključivanja projekata usvojenih u zakonodavnom postupku iz sustava sudskog nadzora jest u tome što zakonodavni postupak, koji je više uključiv od sudskog postupka, omogućava dovoljnu razinu kontrole i uzimanja u obzir različitih interesa. No, ako takav zakonodavni postupak nije proveden i zainteresirana javnost nije kroz njega imala mogućnost dobiti informacije i izraziti svoje sumnje, tada činjenica da je projekt na koncu usvojen aktom koji je po svojoj formi zakonodavan, ne može dovesti do isključenja sudskog nadzora.
Stoga je nacionalni sud temeljem konvencije (i direktiva) ovlašten, kao prvo, provjeriti o kakvom se tipu zakonodavnog akta radi te, kao drugo, ako zaključi da to nije bio tip akta usvojen nakon zakonodavnog postupka koji bi isključio projekt iz dosega konvencije, provesti kontrolu takvog zakonodavnog akta i utvrditi, ako je potrebno, njegovu neprimjenjivost.
5. Obuhvat sudskog nadzora odluke o okolišu – odluka se može preispitati na sudu i zbog tvrdnje da je ocjena utjecaja na okoliš nedostatna, a ne samo ako nije uopće provedena
Predmet C-72/12 Altrip (presuda od 7. studenog 2013.)
Činjenice predmeta
Predmet je na Europski sud došao iz spora koji se vodio pred njemačkim upravnim sudovima u kojima su općina Altrip te društvo Gebrüder Hört GbR i g. W. Scheider tužili saveznu zemlju Porajnja-Falačku tražeći da sud poništi njenu odluku kojom se daje suglasnost za plan izgradnje bazena za zadržavanje vodnih valova na starom poplavnom području Rajne, površine veće od 320 hektara. Tužitelji su bili bilo vlasnici bilo korisnici zemlje koja je bila obuhvaćena navedenim projektom. Glavna tvrdnja za poništenje odobrenja bila je da je procjena utjecaja na okoliš bila nedostatna.
U prvostupanjskom postupku, tužba je odbijena da bi drugostupanjski sud po žalbi smatrao da tužitelji nisu ni imali pravo podnošenja tužbe. Razlog tome je što njemačko upravno pravo predviđa mogućnost tužbe u situaciji kad procjena utjecaja na okoliš nije uopće provedena, a ne i kad tužitelji smatraju da je provedena nedostatno ili nepravilno. U reviziji pred Saveznim upravnim sudom, taj se sud zapitao je li takvo pravilo nacionalnog prava prihvatljivo iz gledišta Aarhuške konvencije i relevantnih direktiva koji je provode te je stoga, od Europskog suda tražio tumačenje.
Odluka Suda EU
Sud je smatrao da direktiva o sudjelovanju javnosti ne predviđa nikakva ograničenja u pogledu razloga iz kojih se može tražiti preispitivanje dozvole o provedbi projekta koji može utjecati na okoliš:
„37. Nacionalne odredbe kojima se ta odredba prenosi stoga ne mogu ograničiti svoju primjenu samo na slučaj kada se osporavanje zakonitosti temelji na razlogu izostanka provođenja procjene utjecaja na okoliš. Isključivanje te primjene u slučaju kada, iako je provedena, procjena utjecaja na okoliš sadržava povrede, pa čak i teške povrede, lišilo bi odredbe Direktive 85/337 o sudjelovanju javnosti same biti njihovog korisnog učinka. Takvo bi isključivanje stoga bilo protivno cilju kojim se teži osigurati širok pristup sudovima, kao što je to predviđeno u članku 10.a navedene direktive.“
Važnost odluke
Sud EU u ovom je predmetu ponovo potvrdio da je supstancijalna analiza konvencije i provedbenih direktiva vodilja za njihovo tumačenje. Kad bi se, kako je to predviđalo njemačko pravo, mogućnost osporavanja dozvole ograničila samo na situacije u kojima analiza utjecaj na okoliš uopće nije provedena, navedeni bi propisi postali velikim dijelom nepotrebni. Svrha je Aarhuške konvencije upravo omogućiti da se bilo nedostatak u postupku ili sadržajni nedostatak procjene utjecaja na okoliš može preispitati i u sudskom postupku.
6. Povreda prava kao uvjet podnošenja tužbe
Predmet C-115/09 Bund für Umwelt (presuda od 12. svibnja 2011.)
Činjenice predmeta
Okružni ured Arnsberga izdao je dozvolu poduzeću Trianel za izgradnju termoelektrane u okrugu Arnsber u Njemačkoj. Elektrana je trebala započeti s radom u 2012., a u 8 kilometara obuhvaćenih projektom, bilo je pet područja označenih posebnim područjima zaštite u skladu s Habitat direktivom. U tijeku postupka za ocjenu utjecaja na okoliš, okružni je ured 2008. izdao Trianelu privremenu dozvolu. Udruga 'Bund für Umwelt und Naturschutz' podnijela je nadležnom upravnom sudu tužbu radi poništenja te odluke, tvrdeći da ocjena utjecaja na okoliš nije ispitala utjecaj projekta na 5 područja zaštićenih Habitat direktivom.
U izboru ostavljenom Aarhuškom konvencijom i provedbenim direktivama, između inzistiranja na povrijedi prava ili, pak, na povrijedi interesa, Njemačka se odlučila za prvu opciju. Prema njemačkom pravu, stoga, pravo podnošenja tužbe imala je samo osoba čija su prava možebitno povrijeđena odobrenim projektom. Navedeno je pretpostavljalo da postoji zakonodavstvo koje tužitelju dodjeljuje subjektivno pravo. U tom su smislu njemački sudovi ispitivali u kojoj mjeri neka norma specificira i razgraničuje priznati interes ili pravo, predviđa situacije kad se to pravo može smatrati ugroženim te određuje kategoriju zaštićenih osoba. Kako prema takvom shvaćanju, odredbe Habitat direktive nisu dodjeljivale prava, već su štitila opće interese zaštite prirode, udruga ne bi imala pravo podnošenja navedene tužbe. Njemački se sud, međutim, ipak upitao je li takav ishod u skladu s onime što zahtijeva direktiva o procjeni utjecaja na okoliš u vezi s pravom pristupa sudu, te je stoga pokrenuo prethodni postupak pred Sudom EU.
Odluka Suda EU
Direktiva, koju je, kako je naglasio Sud, potrebno interpretirati u duhu Aarhuške konvencije, ima za cilj osigurati širok pristup sudovima te predviđa u svom tekstu da udruge za zaštitu okoliša treba promatrati bilo kao subjekte koji imaju dovoljan interes ili, pak, pravo koje može biti povrijeđeno, ovisno o tome za koju se opciju pojedina država opredijelila.
„42 Iz toga slijedi da, koju god opciju za dopustivost tužbe da je država članica odabrala, udruge za zaštitu okoliša imaju pravo, temeljem članka 10.a direktive 85/337 pristupiti postupcima nadzora pred sudom ili drugim nezavisnim i nepristranim tijelom uspostavljenim pravom, da bi osporavale materijalnu ili postupovnu zakonitost odluka, postupaka ili propusta obuhvaćenih tim člankom.“
Kako bi pojačao svoje stajalište, i u ovoj se presudi Sud EU pozvao na načelo djelotvorne sudske zaštite, koje postoji u pravu EU kao opće načelo prava, a koje ograničava načelu procesnu autonomiju zahtjevom da nacionalna postupovna pravila ne budu manje povoljna u slučaju zaštite prava europskog porijekla i onog nacionalnog porijekla, te da ne budu takva da dobivanje sudske zaštite čine praktično nemogućim ili pretjerano teškim.
Sud je potom zaključio:
47. Slijedi, kao prvo, da koncept 'povrede prava' ne može ovisiti o uvjetima koje mogu ispuniti samo fizičke i druge pravne osobe, kao što je zahtjev da se radi o više ili manje bliskom susjedu instalacije, ili zahtjevu da tužitelj na neki način trpi učinke aktivnosti neke instalacije.
48. Još općenitije, slijedi da zadnju rečenicu trećeg stavka članka 10.a direktive 85/337 treba čitati tako da znači da 'prava koja mogu biti povrijeđena' koja moraju uživati udruge za zaštitu okoliša nužno moraju obuhvaćati pravila nacionalnog prava koja provode okolišno pravo EU i njegova pravila koja imaju izravni učinak. „
I konačno, Sud je jasno dao do znanja njemačkom sudu da mora prihvatiti odlučivati o tužbi udruge u pitanju.
Važnost presude
Ovom je presudom, Sud EU omogućio zaštitu prirode i okoliša, koji se ne mogu sami braniti pred sudom, udrugama koje građani osnuju u tu svrhu. Iako se zahtjev da tužbu može podnijeti samo osoba kojoj je možebitno povrijeđeno pravo, što pretpostavlja da joj je takvo pravo bilo priznato, može postaviti u odnosu na pojedince – fizičke i pravne osobe, inzistiranje na takvom kriteriju u odnosu na udruge za zaštitu okoliša zapravo bi, suprotno intenciji konvencije, onemogućilo udrugama da svoj cilj ostvaruju i pred sudovima. Udruge stoga mogu podnijeti tužbu kad god tvrde da je došlo do povrede odredbi koje služe zaštiti prirode i okoliša. Stoga im je, na neki način, priznat položaj pravobranitelja okoliša koji nastupa u općem interesu.
Time što se pozvao na načelo djelotvorne sudske zaštite, Sud je jasno dao do znanja nacionalnom sudu da odobrenje pristupa sudu udrugama za zaštitu okoliša zahtijeva ne samo Aarhuška konvencija i pravo EU koje je specifično za područje zaštite okoliša, već i opći zahtjev upućen načelno svim sudovima u EU. Uz to, taj opći zahtjev, prema praksi Suda EU, ovlašćuje nacionalne sudove da mijenjaju primjenjiva postupovna pravila kako bi mu udovoljili. Time je, na neki način, Sud dao do znanja da zahtjev koji nameće Aarhuška konvencija, nije nešto strano sustavu prava kakav poznaje Europska unija. Njegova je posljedica da njemački sud mora kreirati vlastitu ovlast da odlučuje o tužbi udruge, iako bi je, prema klasičnom tumačenju koje se do tada primjenjivalo u njemačkom upravnom pravu, morao odbaciti.
7. Predmet C- 72/12 Altrip
Činjenice predmeta i odluka suda
Činjenice ovog predmeta objašnjene su pod prethodnim naslovom. Uz to što je njemačko pravo predviđalo da se upravno odobrenje nekog projekta može osporavati samo ako ocjena utjecaja na okoliš nije uopće provedena, ono je također uvjetovalo pristup sudu povredom prava tužitelja. Države, i prema Aarhuškoj konvenciji i prema provedbenom europskom zakonodavstvu, imaju ostavljen izbor hoće li pristup sudovima uvjetovati povredom prava, ili ga postaviti šire i omogućiti pristup kad god je nekom povrijeđen neki interes. Stoga, kao što je sud objasnio u prethodno analiziranom predmetu, Bund für Umwelt und Naturschutz, države koje se odluče uvjetovati pristup povredom prava imaju i široku diskreciju odrediti što se podrazumijeva povredom prava:
„50. U tom smislu, treba podsjetiti da članak 10.a spomenute direktive ostavlja državama članicama znatan diskrecijski prostor kako bi utvrdile što predstavlja povredu prava (u tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein Westfalen, točku 55.).“
No, dodatno tome što zahtijeva povredu prava kao uvjet pristupa sud, njemačka je sudska praksa tumačila da je do nje došlo jedino ako je moguće dokazati da bi odluka koju se osporava bila drugačija da nije došlo do povrede koju navode tužitelji. Uz to, dokaz da bi rezultat provedenog postupka bez njegove povrede bio drugačiji, leži na onome tko podnosi tužbu radi poništenja konačne odluke. To znači da zapravo pristup sudu već ovisi u velikoj mjeri o mogućnosti uspjeha u tužbi. Kako jasno proizlazi iz sljedećih točaka presude, iako države imaju diskreciju odrediti kad postoji povreda prava nužna za pokretanje postupka, ta diskrecija nije neograničena i u svakom slučaju ne može dovesti do toga da u praksi bude gotovo nemoguće pristupiti sudu:
„51. U tim okolnostima, moglo bi se smatrati dopuštenim da nacionalno pravo ne priznaje povredu prava u smislu članka 10.a točke (b) navedene direktive ako se utvrdi da je prema okolnostima slučaja moguće da pobijana odluka ne bi bila drukčija bez povrede postupka na koju se poziva podnositelj.
52. Međutim, što se tiče nacionalnog prava koje se primjenjuje u glavnom predmetu, čini se da je općenito na podnositelju pravnog sredstva da u svrhu utvrđivanja povrede prava dokaže da je prema okolnostima slučaja moguće da bi pobijana odluka bila drukčija bez istaknute povrede postupka. Ipak, takvo stavljanje tereta dokaza u vezi s primjenom mjerila uzročnosti na podnositelja prekomjerno otežava ostvarivanje pravâ koja mu dodjeljuje Direktiva 85/337, osobito uzimajući u obzir složenost postupaka o kojima je riječ i tehničku narav procjena učinaka na okoliš.
53. Shodno tome, novi zahtjevi koji proizlaze iz članka 10.a te direktive podrazumijevaju da se povreda prava može isključiti samo u slučaju kada sud ili tijelo iz tog članka u pogledu mjerila uzročnosti mogu utvrditi, a da teret dokaza u vezi s tim ne prebace na bilo koji način na podnositelja pravnog sredstva, nego, prema potrebi, na temelju dokaza koje su podnijeli investitor ili nadležna tijela i, općenito, iz svih elemenata u spisu koji im je podnesen, da pobijana odluka ne bi bila drukčija bez povrede postupka na koju se pozvao podnositelj pravnog sredstva.
54. Predmetni sud ili tijelo moraju pri toj ocjeni osobito uzeti u obzir stupanj težine istaknute povrede i u vezi s tim posebice ispitati je li ta povreda zainteresiranu javnost lišila kojeg od jamstava koja su uspostavljena kako bi joj se, u skladu s ciljevima Direktive 85/337, omogućio pristup informacijama i sudjelovanje u postupku odlučivanja.
8. Djelotvorna sudska zaštita
Predmet C-201/02 Wells (presuda od 1. srpnja 2004.)
Činjenice predmeta
Gospođa Wells živi u kući koja se nalazi na cesti između dva dijela jednog rudnika u Ujedinjenoj Kraljevini. Rudnik je iskorištavan 40-ih godina, no u vrijeme kad je gospođa Wells kupila kuću (1984.) nije radio već duže vrijeme. Godine 1991. vlasnici rudnika odlučili su obnoviti njegovo iskorištavanje i obratili su se nadležnim tijelima – Ministarstvu i Vlasti za planiranje iskorištavanja minerala – sa zahtjevom za obnovu dozvole iz 1943. u skladu s novim zakonodavstvom. Navedena su tijela dodala nove uvjete koje je trebalo poštovati prilikom iskorištavanja rudnika, ali u postupku za izdavanje dozvole nisu uopće razmatrali potrebu provođenja postupka ocjene utjecaja na okoliš. U lipnju 1999. gospođa Wells pismom je zahtijevala od nadležnih tijela da se provede postupak ocjene utjecaja na okoliš. Kako nije dobila odgovor pokrenula je postupak pred upravnim odjelom Visokog suda Engleske i Walesa (High Court of Justice of England and Wales). Tijekom tog postupka, Ministarstvo je odgovorilo na inicijalno pismo gospođe Wells tako što je odbilo modificirati svoju odluku kojom odobrava iskorištavanje rudnika. Stoga je gospođa Wells svojoj tužbi dodala i tužbeni zahtjev kojim traži poništenje takve odluke Ministarstva. Nacionalni sud smatrao je da rješenje spora ovisi o tumačenju direktive o ocjeni utjecaja na okoliš te je stoga zastao s postupkom i uputio Sudu EU nekoliko prethodnih pitanja.
Odluka Suda EU
Sud EU najprije je pojasnio da doista situacija o kakvoj se radi, iako su vlasti samo potvrdile već postojeću dozvole uz dodavanje novih uvjeta, također, prema direktivi, zahtjeva provođenje postupka ocjene utjecaja na okoliš. Ono što je, međutim, bilo sporno jest može li se gđa. Wells uopće pozvati na direktivu, jer u pravu EU direktive nemaju pune pravne učinke bez nacionalnih provedbenih mjera. Naime, po sudskoj praksi na direktivu se pojedinac može pozvati protiv države u tzv. vertikalnoj situaciji u kojoj, temeljem direktive pravo pripada pojedincu, a obveza državi. No, na direktivu se pred sudom ne može pozvati ako se time nameće obveza drugom pojedincu. Britanska je vlada u postupku pred Sudom EU tvrdila upravo potonje. Naime, tvrdila je, da ukoliko se gospođi Wells dozvoli da se pozove na direktivu protiv Ministarstva to ima posljedicu da indirektno opterećuje drugog pojedinca – vlasnika rudnika, jer će oni morati odgoditi početak operacije iskorištavanja rudnika do trenutka dok se ne provede ocjena utjecaja na okoliš. Sud je, međutim, smatrao da se ne može svaka negativna posljedica po prava trećih, koja nastaje zbog nametanja obveze državi, smatrati inverznim izravnim učinkom, koji nije dozvoljen u pravu EU. Stoga se gospođa Wells mogla pozvati na direktivu protiv Ministarstva da bi tražila provedbu postupka ocjene utjecaja na okoliš.
Najvažniji dio ovog predmeta odnosio se, međutim, na pitanje, koja je posljedica činjenice da nije provedena procjena utjecaja na okoliš. Može li gospođa Wells od suda tražiti da naloži ukidanje ili suspenziju dozvole dok se ne obavi procjena utjecaja na okoliš. Sud EU odgovorio je na ovo pitanje u skladu s doktrinom o nacionalnoj procesnoj autonomiji koja je, međutim, ograničena europskim zahtjevom da se osigura djelotvorna sudska zaštita:
„(64) (…) iz ustaljene sudske prakse jasno je da su, u skladu s načelom suradnje u dobroj vjeri propisanim u članku 10 EZ, države članice obvezne ukinuti nezakonite posljedice povrede prava Zajednice (…)
(70) Odgovor na treće pitanje je, stoga, da su temeljem članka 10 EZ nadležne vlasti obvezne, u okviru svojih ovlasti, poduzeti sve opće ili pojedinačne mjere da isprave propust da se provede procjena utjecaja na okoliš kako je predviđeno člankom 2. prvim stavkom Direktive 85/337.
Detaljna procesna pravila primjenjiva u tom kontekstu stvar su domaćeg pravnog poretka države članice, u skladu s načelom procesne autonomije država članica, pod uvjetom da ta pravila nisu manje povoljna od onih koja se primjenjuju u sličnim domaćim situacijama (načelo ekvivalentnosti) te da nisu takva da čine provedbu prava koja dodjeljuje EU nemogućom u praksi ili pretjerano teškom (načelo djelotvornosti).
U tom smislu, na nacionalnom je sudu da odredi je li, u nacionalnom pravu, moguće tražiti da se već dana dozvola povuče ili suspendira kako bi se projekt podvrgnuo procjeni utjecaja na okoliš, u skladu s Direktivom 85/337, ili, alternativno, ako se pojedinac s time slaže, je li moguće da zahtjeva naknadu pretrpljene štete.“
Važnost predmeta
Predmet je važan, jer je Sud EU primijenio načela ekvivalentnosti i djelotvornosti u kontekstu zaštite okoliša. Naime, pravo EU vrlo često ne rješava pitanje posljedica povrede nekog prava koje dodjeljuje. Tako je ovaj predmet potvrdio da direktiva o procjeni utjecaja na okoliš doista dodjeljuje subjektivno pravo pojedincima da od države zahtijevaju provedbu takve procjene prije nego što odobre projekte koji mogu utjecati na okoliš. Međutim, pravo EU nije riješilo pitanje kakva prava ima pojedinac ako država ne provede procjenu. Može li u tom slučaju tražiti ukidanje već dane dozvole, njenu suspenziju do provedbe procjene ili se, pak, ne može dirati u već izdanu dozvolu, te oštećenom pojedincu preostaje isključivo tražiti naknadu štete. Potonje rješenje, iako možda zadovoljavajuće za određenog pojedinca, nije zadovoljavajuće s aspekta zaštite okoliša. No, Sud EU prepustio je nacionalnom sudu da odluči što može tražiti gđa Wells. No, inzistiranje Suda EU da rješenje koje izabere nacionalni sud mora zadovoljiti standard djelotvorne sudske zaštite, bez obzira na nacionalnu procesnu autonomiju, šalje snažnu poruku u korist pronalaženja u nacionalnom pravu mogućnosti ukidanja ili barem suspenzije izdane dozvole. Iako presuda ne spominje Aarhušku konvenciju, moguće ju je čitati u duhu te konvencije, koja osima što zahtjeva omogućavanje pristupa sudovima, također traži takav pristup ne bude samo formalne prirode, već i da služi tome da se omogući djelotvorna sudska zaštita.
9. Predmet C-416/10 Križan (presuda od 15. siječnja 2013.)
Činjenice predmeta
Ekološka inspekcija Slovačke izdala je poduzeću Ekologická skládka integriranu dozvolu za projekt odlaganja otpada u jami kod mjesta Pezinok u Slovačkoj. G. Križan i još 43 tužitelja, stanovnici tog mjesta, sudjelovali su u javnoj raspravi koja je prethodila usvajanju integrirane dozvole u kojem su ukazali da u projektnoj dokumentaciji nedostaje odluka o točnoj lokaciji odlagališta otpada. Inspektorat je zatražio navedeni dokument koji mu je i dostavljen, međutim, uz napomenu da se radi o poslovnoj tajni. Stoga inspektorat nije javno objavio taj dokument i izdao je navedenu integriranu dozvolu.
G. Križan i još 43 stanovnika Pezinoka podnijeli su stoga tužbu regionalnom upravnom sudu koji je odbio njihov zahtjev za poništenje dozvole. Tužitelji su se na takvu odluku žalili Vrhovnom sudu Slovačke, koji je ukinuo presudu nižeg suda, te sam odlučio u predmetu, tako što je poništio izdanu dozvolu smatrajući kako nadležna tijela nisu u dovoljnoj mjeri omogućila sudjelovanje javnosti u integriranom postupku izdavanja dozvole te nisu u dovoljnoj mjeri provela procjenu utjecaja na okoliš. Na ovu odluku podnesena je ustavna tužba pred ustavnim sudom Slovačke. Taj je sud, ukinuo odluku Vrhovnog suda, smatrajući da je povrijedila nekoliko temeljnih prava zagarantiranih slovačkim Ustavom, te vratila predmet na ponovo odlučivanje Vrhovnom sudu. Iako je Vrhovni sud vezan odlukama Ustavnog suda, kako je smatrao da je provedeni integrirani postupak bio u suprotnosti s pravom EU, odlučio je pokrenuti prethodni postupak pred Sudom EU, tražeći interpretaciju prava EU, uključujući Aarhušku konvenciju.
Presuda Suda EU
Iako ne direktno vezano uz interpretaciju Aarhuške konvencije, predmet Križan u prvom je redu bitan zbog objašnjenja ovlasti i obveza nacionalnih sudova u pravu EU. Naime, u ovoj je presudi Sud EU potvrdio ustaljenu praksu da nacionalni sudovi imaju ovlast pokrenuti prethodni postupak pred Europskim sudom čak i kad se pitanje postavlja iz predmeta koji im je vraćen na ponovno odlučivanje i u kojem su, prema nacionalnom pravu, obvezani pravnim stajalištem višeg suda. To je primjenjivo i kad se radi o odluci kojom Ustavni sud ukida presudu Vrhovnog suda i vraća je tom sudu na ponovno odlučivanje. Iako je Vrhovni sud vezan stajalištem Ustavnog suda to ga ne može spriječiti da postavi pitanje Sudu EU iz kojeg će zaključiti koja je ispravna interpretacija prava EU, čak i kad bi takva interpretacija dovela do rezultat suprotnog zaključcima Ustavnog suda. Uz to, Sud EU u ovom je predmetu po prvi put objasnio i da se ustavna tužba ne može smatrati takvim tipom pravnog lijeka koji navodi na zaključak da Vrhovni sud nije sud zadnje instance koji, po članku 267 UFEU, ima obvezu pokrenuti prethodni postupak ako rješenje spora ovisi o tumačenju prava EU. Dakle, iako se na odluku Vrhovnog suda može podnijeti ustavna tužba, kako je takva tužba ograničena samo na ispitivanje usklađenosti odluke s temeljenim pravima, Vrhovni sud ipak ostaje 'sud protiv čije odluke nije moguće podnijeti pravno sredstvo' u smislu članka 267 UFEU. Stoga, kao sud zadnje instance ima ne samo ovlast, već i obvezu pokrenuti prethodni postupak.
Najvažnije pitanje za pitanje tumačenja Aarhuške konvencije koje se postavilo u predmetu Križan jest ima li nacionalni sud mogućnost izdati privremenu mjeru kojom suspendira učinke dozvole nekog projekta do donošenja konačne odluke o njenoj valjanosti. Priznajući postojanje nacionalne procesne autonomije, kao i u prethodno opisanom predmetu Wells, Sud je na koncu ipak zaključio da nacionalni sud mora imati mogućnost suspendirati dozvolu:
„106 Na temelju procesne autonomije, države članice imaju diskreciju u provedbi članka 9. Aarhuške konvencije i članka 15.a Direktive 96/61, pod uvjetom da poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Na državama je, posebice, da odrede, pod uvjetom da se time poštuju gore navedene odredbe, koji je sud ili drugo nezavisno i nepristrano tijelo uspostavljeno pravom nadležno za postupke nadzora o kojima govore navedene odredbe kao i koja su procesna pravila primjenjiva (…).
107 Uz to, iz ustaljene sudske prakse jasno je da nacionalni sud koji odlučuje u sporu na koji su primjenjiva pravila prava EU mora biti u mogućnosti dosuditi privremenu zaštitu kako bi osigurao punu učinkovitost presude koju će donijeti u vezi s postojanjem prava na temelju prava EU (…)
108 Potrebno je dodati i da pravo pokretanja postupka predviđeno člankom 15.a Direktive 96/61 treba tumačiti u svjetlu svrhe te direktive. Sud je već držao da je njena svrha, kako je objašnjena u članku 1. direktive, postići integriranu prevenciju i kontrolu zagađenja donošenjem mjera kojima je namjera spriječiti ili smanjiti emisije uzrokovane aktivnostima iz Annexa I u zrak, vodu i zemlju kako bi se osigurao visok stupanj zaštite okoliša (…)
109 Provedba prava na pokretanje postupka predviđenog člankom 15.a Direktive 96/61 ne bi omogućila učinkovitu prevenciju zagađenja kad ne bi bilo moguće spriječiti da instalacija, koja se koristi dozvolom koja je možda izdana uz povredu direktive, nastavi djelovati dok se ne donese konačna ocjena o pravnoj valjanosti dozvole. Slijedi da zahtjev za djelotvornošću prava pokretanja postupka predviđenog člankom 15.a zahtjeva da članovi zainteresirane javnosti imaju pravo tražiti od suda ili drugog nadležnog nezavisnog i nepristranog tijela da dosudi privremene mjere kako bi spriječio zagađenje, uključujući, kad je to potrebno, suspenzijom osporavane dozvole.“
Važnost presude
Ova je presuda, kao prvo, potvrdila da nacionalnim pravom uspostavljena sudska hijerarhija u kojoj su niži sudovi obvezani pravnim stajalištima viših sudova, ne sprečava niže sudove da provjere je li pravno stajalište višeg suda u skladu s pravom EU, tako da od Suda EU traže tumačenje relevantnog pravila prava EU, te da, ukoliko iz odgovora Suda EU slijedi da je stajalište višeg suda suprotno pravu EU, ostave tako stajalište neprimijenjeno.
U pogledu Aarhuške konvencije i pratećeg EU zakonodavstva, predmet je važan jer je potvrdio da pravo EU čitano u svjetlu Aarhuške konvencije zahtjeva da postoji mogućnost da se od nacionalnog suda traži privremena mjera suspenzije dozvole do donošenja konačne odluke o njenoj pravnoj valjanosti. Suprotno bi, kako je jasno objasnio Sud EU, ugrozilo svrhu kako Aarhuške konvencije tako i pratećeg EU zakonodavstva.
10. Predmet C-420/11 Leth (presuda od 14. ožujka 2013.)
Činjenice predmeta
Gospođa Leth vlasnica je kuće u blizini austrijskog aerodroma Vienna-Schwechat. Nakon članstva Austrije u EU ostvarenog 2005. godine, donesena je odluka o razvoju i proširenju aerodroma. Tu su odluku vlasti zemlje Niederösterreich donijele bez provedbe procjene utjecaja na okoliš. Stoga je 2009. gospođa Leth podnijela tužbu protiv zemlje Niederösterreich i austrijske države regionalnom građanskom sudu u Beču, tražeći naknadu štete u iznosu od 120.000 eura, koja joj je, kako je tvrdila, nastala zbog smanjenja vrijednosti njenih nekretnina, uglavnom zbog buke koju proizvode zrakoplovi. Uz to, tražila je od suda i deklaraciju da su tužitelji dužni naknaditi joj i svaku buduću štetu, uključujući eventualno pogoršanje njenog zdravlja. Tvrdila je da na to ima pravo temeljem direktiva EU koje zahtijevaju provedbu procjene utjecaja na okoliš. Prvostupanjski sud odbacio je njenu tužbu kao nepravovremenu. Žalbeni sud – Visoki regionalni sud u Beču, potvrdio je takvu presudu u dijelu koji se odnosio na zahtjev za već pretrpljenu štetu, ali je ukinuo dio presude koji se odnosio na deklaraciju o odgovornosti za buduću štetu i vratio je predmet na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu. Na ovu su odluku pravni lijek uložile obje strane, te je predmet tako završio pred Vrhovnim sudom Austrije. Taj je sud smatrao da rješenje predmeta ovisi o tome štiti li obveza nametnuta državama da provedu procjenu utjecaja na okoliš pojedince od štete koja im može nastati u situaciji kad takva procjena nije provedena. U tom smislu, austrijski je vrhovni sud postavio Sudu EU pitanja interpretacije relevantnih direktiva.
Presuda Suda EU
Pošto je utvrdio da procjena utjecaja na okoliš ne uključuje procjenu učinaka koje projekt ima na vrijednost materijalnih dobara, u ovom slučaju nekretnina, Sud je, međutim, nastavio:
„31. Taj zaključak, međutim, ne implicira nužno da članak 3. Direktive 85/337 treba interpretirati tako da znači da činjenica da procjena utjecaja na okoliš nije bila provedena, suprotno zahtjevima te direktive, posebice procjena učinaka na jedan ili više elemenata različitih od materijalnih dobara, ne ovlašćuje pojedinca na nikakvu naknadu novčane štete koja proizlazi iz smanjenja vrijednosti njegovih materijalnih dobara.
(…)
35. U okolnostima u kojima je izloženost buci koja je rezultat projekta koji podpada pod primjenu članka 4. Direktive 85/773 ima bitan utjecaj na pojedince, u smislu da je njihov dom koji je pogođen takvom bukom postao manje prikladan za ispunjenje svojih funkcija i okoliš pojedinca, kvaliteta njegova života i, moguće, zdravlje su pod utjecajem, smanjenje novčane vrijednosti kuće može doista biti izravna ekonomska posljedica takvog utjecaja na okoliš, što sud mora ocijeniti od slučaja do slučaja.
36. Stoga valja zaključiti da prevencija novčane štete, ukoliko je šteta izravna ekonomska posljedica utjecaja na okoliš nekog javnog ili privatnog projekta, potpada među ciljeve zaštite koje nastoji ostvariti Direktiva 85/337. Ekonomsku štetu koja je izravna posljedica takvih učinaka treba razlikovati od ekonomske štete koja nema kao svoj izravni izvor učinak na okoliš i koja, stoga, ne potpada pod ciljeve zaštite koje nastoji ostvariti direktiva, kao što su, između ostalog, neki konkurentski nedostaci.
37. Što se tiče prava na naknadu takve novčane štete, iz ustaljene sudske prakse slijedi da, na temelju načela iskrene suradnje predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU, države članice imaju obvezu poništiti nezakonite posljedice povrede prava Europske unije. (…)
38. Detaljna primjenjiva postupovna pravila stvar su, na temelju načela procesne autonomije država članica, domaćeg pravnog poretka svake države članice,pod uvjetom da nisu manje povoljna od pravila koja uređuju slične domaće situacije (načelo ekvivalentnosti) i da čine provedbu prava dodijeljenih pravom Europske unije nemogućom u praksi ili pretjerano teškom (načelo djelotvornosti) (vidi Wells, točka 67.).
39. Stoga države članice moraju, na temelju nacionalnog prava o odgovornosti, popraviti posljedice uzrokovanog gubitka ili štete, a uvjeti naknade gubitka ili štete predviđeni nacionalnim pravom moraju biti u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, koje je Sud spomenuo u prethodnoj točki. (…)“
Sud je potom podsjetio da, osim mogućnosti naknade štete po nacionalnom pravu, postoji i europski institut odgovornosti države za štetu. Prema tom institutu tri su uvjeta pod kojima država postaje odgovorna za štetu: povrijeđena europska norma mora imati svrhu da dodijeli pravo pojedincu; povreda te norme od strane države mora biti dovoljno ozbiljna; i, konačno, između takve povrede i nastale štete mora postojati izravna uzročna veza. Sud je nadalje ponovio kako direktiva o procjeni utjecaja na okoliš doista dodjeljuje subjektivno pravo pojedincu da zahtjevu provedbu takve procjene i da mu se posljedično nadoknadi šteta koja proizlazi iz njene neprovedbe. Međutim, Sud je ipak smatrao, prepuštajući nacionalnom sudu konačnu ocjenu o tome, da uvjet izravne uzročne veze nije ostvaren, jer:
„46. U tu svrhu, u obzir treba uzeti prirodu prekršenog pravila. U ovom predmetu, to pravilo propisuje procjenu utjecaja javnog ili privatnog projekta na okoliš, ali ne propisuje materijalna pravila u vezi balansiranja između utjecaja na okoliš i ostalih faktorima, kao što niti ne zabranjuje ostvarenje projekata koji bi mogli imati negativnih utjecaja na okoliš. Te značajke sugeriraju da povreda članka 3. Direktive 85/337, to jest, u ovom slučaju propust da se provede procjena predviđena tim člankom, ne predstavlja sama po sebi razlog za smanjenje vrijednosti nekretnine.“„
Važnost presude
Ova je presuda, kao i prethodno opisana presuda Wells, važna u kontekstu prava na djelotvornu sudsku zaštitu kakvu zahtjeva članak 9/4 Aarhuške konvencije. Kao prvo, predmet je potvrdio da zahtjev za procjenu utjecaja na okoliš stvara za pojedince subjektivno pravo koje sudovi moraju djelotvorno zaštiti. Dok se u predmetu Wells takva djelotvorna zaštita sastojala u suspenziji dozvole do donošenja konačne sudske odluke, Sud je u ovom predmetu smatrao da takva zaštita, barem načelno, može obuhvaćati i pravo pojedinca da traži naknadu štete koja mu je nastala zbog toga što nije provedena procjena utjecaja na okoliš. Šteta koja nastane mora, međutim, biti uzrokovana učincima koje projekt ima na okoliš da bi se mogla zahtijevati temeljem povrede prava na procjenu takvog utjecaja. Naknadu štete pojedinci mogu tražiti na dva temelja – bilo temeljem primjenjivih nacionalnih pravila o odgovornosti za štetu (u kojem slučaju, nacionalni sud mora, međutim, voditi računa o europskim načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti); bilo temeljem europskog instituta odgovornosti države za štetu, u kojem će slučaju država biti odgovorna ako se ispune europskim pravom predviđene pretpostavke: namjera povrijeđene pravne norme da dodijeli pravo, dovoljne ozbiljnosti povrede i uzročne veze između propusta da se povede procjena utjecaja na okoliš i nastale štete.
Kako je Sud na kraju obrazloženja zaključio kako se čini da u slučaju kad se šteta sastoji od umanjenja vrijednosti imovine ne postoji izravna uzročna veza između propusta provedbe procjene i štete, time je bitno umanjio šansu da pojedinci u ovakvim slučajevima doista i ostvare naknadu štete i to ne samo primjenom europskom instituta odgovornosti za štete, već i primjenom postojećih instituta nacionalnih prava. No, bez obzira na to, naknada štete nije u načelu isključena, upravo suprotno. Za neke druge vrste štete, koje se ne sastoje samo u umanjenju vrijednosti nekretnina, Sud će moguće doći do drugačijeg zaključka o uzroku i posljedici.
11. Troškovi sudskog postupka
Predmet C-427/07 Komisija protiv Irske (presuda od 16. srpnja 2009.)
Činjenice predmeta
Komisija je protiv Irske pokrenula infrakcijski postupak jer je smatrala da je Irska pogrešno provela Direktivu 85/337 o procjeni utjecaja na okoliš. Razlozi su bili sljedeći: Irska nije uključila u obvezu procjene utjecaja na okoliš privatne projekte izgradnje cesta, smatrajući da takve projekte ne treba ocjenjivati zasebno, jer su oni uobičajeno dio nekog drugog projekta te da nije provela određeni broj odredbi te Direktive, uključujući i članak koji zahtjeva da sudski postupci ne budu pretjerano skupi. Iako se ovaj posljednji prigovor Komisije odnosi na neprovedbu direktive, jednako bi se mogao primijeniti i na neprovedbu Aarhuške konvencije, konkretnije njenog članka 9. stavka 4.
Presuda Suda EU
Prigovor Komisije koji se ticao pretjerano visokih troškova postupka sudskog nadzora proizašao je iz činjenice da irskim pravom nije bila propisana gornja granica troškova, iako su u praksi, sudovi razvili različite metode kojima ograničavaju troškove stranke koja izgubi postupak. Sud je, međutim, smatrao da time nije zadovoljena obveza provedbe zabrane previsokih sudskih troškova:
„93 . Iako je priznato da irski sudovi mogu odbiti naložiti stranci koja izgubi spor da snosi troškovi i mogu, također, naložiti da troškove koje je imala neuspješna stranka snosi druga stranka, radi se samo o diskrecijskoj praksi koju provode sudovi.
94. Samo praksa ne može, po definiciji, biti sigurna, u svjetlu zahtjeva koji proizlaze iz ustaljene prakse Suda, citirane u točkama 54. i 55. ove presude, te je se stoga ne može smatrati valjanom provedbom Direktive 85/337 (…)“
Točke na koje se Sud pozvao glase:
„54. Treba podsjetiti da, na temelju ustaljene sudske prakse, provedba direktive u domaće pravo ne zahtjeva nužno da se odredbe direktive prenesu potpuno istim riječima u specifičnoj, izričitoj odredbi nacionalnog prava i opći pravni kontekst može biti dovoljan ako doista osigurava punu provedbu direktive na dovoljno jasan i precizan način (..)
55. Iz jednako dosljedne prakse Suda slijedi da je odredbu direktive potrebno provesti tako da stekne neupitnu obvezujuću snagu te specifičnošću, preciznošću i jasnoćom potrebnom da se zadovolji zahtjev pravne sigurnosti, koji traži da, u slučaju kad je direktiva namijenjena dodijeli prava pojedincima, da osobe u pitanju moraju biti u stanju sa utvrditi puni opseg svojih prava (…)“
Važnost presude
Presuda je, u kontekstu Aarhuške konvencije, prvenstveno važna stoga što je sudsku praksu koja omogućava ograničavanje troškova sudskog postupka, ali bez da pri tome postoji prateće zakonodavstvo koje sudovi daje takvu mogućnost, smatrala nepravilnom provedbom zahtjeva da troškovi sudskih postupka u području zaštite okoliša ne budu pretjerano skupi. Stoga je takvu obvezu, koja između ostalog proizlazi i iz članka 9. stavka 4. Aarhuške konvencije, potrebno provesti jasnim zakonodavnim odredbama.
12. Predmet C-260/11 Edwards i Pallikaropoulos (presuda od 11. travnja 2013.)
Činjenice predmeta
Gospodin Edwards osporavao je pred engleskim sudovima dozvolu Agencije za okoliš kojom je dozvoljen rad cementare, uključujući i spalionicu otpada, u Rugbyju, u Ujedinjenoj Kraljevini. Tvrdio je da projekt nije podvrgnut procjeni utjecaja na okoliš. U sudskom mu je postupku odobrena besplatna pravna pomoć. Njegova je tužba odbijena, te je g. Edwards podnio žalbu višem sudu, no u zadnji tren ju je odlučio povući. Gospođa Pallikaropoulos zatražila je da ona preuzme žalbeni postupak, što joj je sud dopustio. No, kako ona osobno nije zadovoljavala uvjete, nije joj odobrena besplatna pravna pomoć, ali je sud, u skladu s pravom UK, unaprijed odredio maksimalnu vrijednost troškova koje ona može snositi na 2.000 funti. Pošto je Žalbeni sud odbio žalbu gospođe Pallikaropoulos, naložio joj je snošenje vlastitih i troškova pobjedničke strane do visine iznosa na koji je ograničio njenu odgovornost za troškove. Gospođa Pelikanova žalila se protiv odluke Žalbenog suda Domu lordova, koji je u međuvremenu preimenovan u Vrhovni sud. I u tom je postupku zatražila da se unaprijed ograniči njena odgovornost za troškove. No, njezin je zahtjev odbijen. Pošto je i Vrhovni sud odbio žalbu, naložio je gospođi Pallikaropoulos da plati i svoje i troškove druge strane u sporu, koji su se, prema računima koje je priložila druga strana popeli na preko 80.000 funti. U skladu s pravilima Vrhovnog suda, točnu odluku o iznosu troškova trebali su, u postupku za određivanje troškova, donijeti dva službenika za troškove koje odredi predsjednik Vrhovnog suda. Pošto su se oni oglasili nadležnima, gospođa je Pallikaropoulos u tom postupku, koji se ticao isključivo visine troškove, osporavala njihovu visinu kao nedopustivo visoku i stoga suprotnu relevantnim direktivama EU kojima se, između ostalog, provodio članak 9. stavak 4. Aarhuške konvencije. Istovremeno, Agencija za okoliš, koja je uspjela u sporu, tražila je da se odluka o troškovima povjeri peteročlanom sudskom vijeću Vrhovnog suda, što je konačno i odobreno. To je vijeće odlučilo da službenici za troškove doista nisu bili nadležno odlučiti jesu li troškovi postupka pretjerano visoki, već je njihova nadležnost bila ograničena isključivo na određivanje njihove visine. O tome jesu li troškovi pretjerano visoki mora odlučiti sud koji odlučuje i o meritumu spora, bilo na početku postupka, bilo zajedno s odlukom o zahtjevu za ograničenje troškova, ili uz odluku o meritumu. Kako Vrhovni sud o tome nije odlučivao prilikom donošenja odluke o zahtjevu gospođe Pallikaropoulos o ograničenju troškova, a nije izvjesno je li visina troškova u skladu s direktivama EU, Vrhovni je sud odlučio zastati s postupkom i zatražiti tumačenje od Suda EU. Sud je, posebice, zanimalo što se podrazumijeva pod izrazom 'pretjerano visoki troškovi' i je li državama prepušteno da izaberu metodu kojom će se ispitati jesu li troškovi pretjerano visoki, ili direktive zahtijevaju da se na to pitanje odgovori određenom metodom. Dodatno, Vrhovni je sud želio znati treba li u obzir uzeti objektivnu, opću mogućnost snošenja troškova od strane javnosti ili treba uzeti u obzir konkretnu situaciju pojedinog tužitelja ili je, pak, potrebno kombinirati obje metode. Također je pitao je li za ocjenu važno je li tužitelj i u kojoj mjeri bio odvraćen od vođenja postupka, te razlikuju li se kriteriji ovisno o stupnju u kojem se postupak nalazi (tj. je li tek u prvom stupnju odlučivanja, ili, kao u situaciji o kojoj se radilo, završnom, koji je uslijedio tek nakon žalbe na dvije više instance).
Odluka Suda EU
Sud je prvo, referirajući se na gore opisani predmet Komisija/Irska, objasnio kako sama činjenica da su sudovi ti koji određuju troškove nije suprotna zahtjevu za onemogućavanje da oni budu previsoki. Pri tome se Sud pozvao na Aarhušku konvenciju, koja u članku 3. stavu 8. predviđa da se ne dovode u pitanje ovlasti nacionalnih sudova da odrede snošenje razumnih troškova u sudskom postupku.
Nadalje, Sud je objasnio da zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova traži da se u obzir uzmu svi mogući troškovi koji su nastali u postupku. U obzir je, dakle, potrebno uzeti ukupne troškove koje će jedna stranka morati platiti.
Iako ni Aarhuška konvencija ni direktive ne uređuju pobliže značenje zahtjeva za onemogućavanje previsokih troškova postupka, taj se izraz ipak ne može tumačiti u skladu sa svakim pojedinačnim nacionalnim pravnim poretkom, jer bi to ugrozilo ujednačenost europskog prava. Stoga njegovo značenje treba utvrditi u kontekstu svrhe koja se propisima u kojem se taj zahtjev nalazi želi postići. Sud je potom zaključio da je cilj relevantnih odredbi EU da se zainteresiranoj javnosti omogući širok pristup sudovima te da taj cilj proizlazi iz nastojanja da se poboljša kvaliteta okoliša i da se u tom nastojanju omogući aktivna uloga javnosti. Šire gledano, zahtjev sprječavanja previsokih troškova postupka jedan je od aspekata ostvarenja temeljenog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, koje garantira Povelja temeljenih prava EU i načelo djelotvornosti kakvo je razvijeno u sudskoj praksi. I konačno, s ovim u vezi, Sud je u točki 34. presude smatrao:
„34. Konačno, iako dokument koji je 2000. objavila Ekonomska komisija za Europu Ujedinjenih naroda, pod nazivom 'Aarhuška konvencija, Vodič za primjenu' ne može nuditi obvezujuće tumačenje te konvencije, treba napomenuti da, prema tom dokumentu, troškovi zahtjeva kojim se osporava neki akt temeljem Konvencije ili troškovi sudske provedbe nacionalnog prava zaštite okoliša ne smiju biti tako visoki da spriječe javnost da u odgovarajućim slučajevima zatraži sudski nadzor.“
Stoga, zaključio je Sud, zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova koji postavljaju i Aarhuška konvencija i provedbene direktive „znači da osobe na koje se te odredbe odnose ne smiju biti spriječene da traže sudsku zaštitu ili sudski nadzor koji je u polju primjene tih odredbi iz razloga mogućeg financijskog tereta koji može proizaći kao rezultat.“
Kada sud odlučuje o raspodijeli troškova ili, kad, što je moguće u Ujedinjenoj Kraljevini, odlučuje o prethodnom zahtjevu za ograničavanje troškova, taj sud mora uzeti u obzir i interes osobe koja želi braniti svoja prava i opći interes vezan za zaštitu okoliša.
U pogledu kriterija koje pri odluci jesu li troškovi pretjerano visoki nacionalni sud treba uzeti u obzir, Sud EU je zaključio:
„46. Stoga valja zaključiti da, kad nacionalni sud treba odlučiti (…) o tome jesu li troškovi sudskog postupka o stvari koja se tiče zaštite okoliša pretjerano visoki za tužitelja, taj se sud ne može voditi isključivo financijskom situacijom tužitelja, već također mora provesti objektivnu analizu iznosa troškova. Također može uzeti u obzir situaciju uključenih stranaka, ima li tužitelj razumnu šansu da uspije sa zahtjevom, važnost zahtjeva za tužitelja i za zaštitu okoliša, složenost primjenjivog prava i postupka, potencijalnu zlouporabu postupka u različitim instancama, i postojanje nacionalne sheme besplatne pravne pomoći ili sustava ograničavanja troškova.
47. Međutim, činjenica da tužitelj nije, u praksi, bio odvraćen od podnošenja svog zahtjeva nije sama po sebi dovoljna da se zaključi da troškovi postupka nisu za njega previsoki.“
Važnost presude
Ova je presuda važna, jer je naglasila da nije dovoljno formalno omogućiti pristup javnosti sudovima radi zaštite njihovih prava koja proizlaze iz propisa o zaštiti okoliša. Ta mogućnost mora i u stvarnosti biti provediva, a ukoliko su troškovi postupka pretjerano visoki, to može i pojedince i udruge za zaštitu okoliša odvratiti od upuštanja u postupak. Zahtjev Aarhuške konvencije i provedbenog europskog zakonodavstva da države ograniče troškove sudskih postupaka na razumnu visinu odraz je želje da se širokoj javnosti omogući da, braneći vlastite interese, istovremeno 'zastupa okoliš'. Zahtjevu za kontrolu nad troškovima postupka Sud je dao dodatnu težinu, interpretirajući ga kao izraz temeljenog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, koji danas u EU garantira i Povelja temeljnih prava EU.
Sud je dao i smjernice nacionalnim sudovima kako da u svakom pojedinačnom slučaju odluče jesu li troškovi postupka previsoki. Pri tome je pokušao pronaći određenu ravnotežu između privatnih interesa osobe koja se upustila u spor i izgubila ga, općeg interesa zaštite okoliša, kao i interesa da se ne dopusti zloupotreba postupka.
Predmet je, smatram, važan iz još jednog razloga. Naime, u interpretaciji Aarhuške konvencije, Sud je, iako je naglasio da se ne radi o pravnoobvezujućem stajalištu, uzeo u obzir Vodič za primjenu Konvencije. Ovo pokazuje spremnost Suda da pri tumačenju Konvencije uzme u obzir stajališta tijela koja su uspostavljena radi ostvarenja prava predviđenih tom Konvencijom. U tom smislu, iako do sada Sud još nije citirao mišljenje Compliance Commitee-ja, za očekivati je da će odlukama tog tijela u svrhu interpretacije Konvencije (a i provedbenog europskog prava) dati visoku važnost. U tom smislu, praksa tog tijela, iako sama po sebi nije pravno obvezujuća, posredno dobiva takve učinke.
13. Predmet C-530/11 Komisija protiv Ujedinjene Kraljevine (presuda od 13. veljače 2014.)
Činjenice predmeta
U ovom predmetu radi se o istom problemu koji se pojavio i u predmetu Edwards, tj. o moguće pretjerano visokim troškovima postupka u Ujedinjenoj Kraljevini. Razlika je u tome što je ovaj postupak pred Sud EU došao temeljem izravne tužbe Komisije protiv Ujedinjene Kraljevine, kojom Komisija traži da Sud EU utvrdi da je nepreciziranjem obveze sudova u svrhu ograničavanja troškova postupaka, ta država članica povrijedila obvezu provedbe direktiva koje zapravo u pravo EU prenose obvezu iz članka 9. stavka 4. Aarhuške konvencije. Kako se u ovom postupku ocjenjuje adekvatnost određenog pravnog sustava gledanog kao cjelina da odgovori na zahtjeve provedbe direktive, obuhvat ispitivanja pravnog sustava kakav postoji u EU bio je obuhvatniji nego u predmetu Edwards. Komisija je u svojoj tužbi tvrdila da nedostatak pisanih pravila i sudska praksa na koju se poziva Ujedinjena Kraljevina ne poštuje zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova postupka. Osim toga, utemeljenje mogućeg ograničenja sudskih troškova u neizvjesnoj sudskoj praksi, ne zadovoljava, prema Komisiji ni obveze koje proizlaze iz članka 9. stavka 5. Aarhuške konvencije, da se javnost informira o putovima koji joj stoje na raspolaganju za ostvarenje njihovih prava zajamčenih konvencijom. U potporu Ujedinjene Kraljevine u postupak su intervenirale i vlade Danske i Irske.
Odluka Suda EU
Sud je, kao prvo, pojasnio svoju presudu iz gore prepričanog predmeta Komisija/Irska u kojem je zaključio da je sudska praksa u okviru koje sudovi imaju samo mogućnost odbiti određivanje snošenja troškova stranci koja izgubi spor po samoj svojoj prirodi neizvjesna i nije dovoljno jasna i precizna da bi predstavljala valjano izvršenje obveza koje proizlaze iz provedbenih direktiva. No, Sud je potom objasnio da, iako je irsku praksu smatrao neadekvatnom:
36 Ne treba međutim smatrati da je sva sudska praksa nesigurna i u bitnome nesposobna odgovoriti na te zahtjeve.
Stoga se upustio u detaljno ispitivanje sustava troškova koji postoji u Ujedinjenoj Kraljevini kako bi mogao odlučiti treba li prihvatiti ili odbiti zahtjev Komisije. Pošto je ponovio utvrđenja iz gore opisanog predmeta Edwards i Pallikaropoulos o tome da sudovi kod odlučivanja u pitanju troškova moraju voditi računa kako o interesima tužiteljima tako i o interesima zaštite okoliša, Sud je nastavio razmatrati konkretni britanski poredak:
„52 Kao što proizlazi iz spisa podnesenog Sudu te rasprave tijekom ročišta, u Engleskoj i Walesu članak 51. Senior Courts Acta iz 1981. predviđa da nadležni sud odredi stranku koja će snositi troškove postupka i mjeru u kojoj će ih morati snositi. Ta nadležnost provodi se u skladu s pravilima predviđenima u članku 44. stavku 3. Pravila o građanskom postupku. Stoga odluku o troškovima u pravilu donosi nadležni sud nakon postupka, ali tužitelj također može zahtijevati donošenje „rješenja o ograničenju troškova postupka“ u njegovu korist koje mu omogućuje da u kasnijem stadiju postupka ograniči iznos troškova koje eventualno duguje.
53 Uvjeti donošenja takvog rješenja pobliže su navedeni u gore navedenoj presudi Court of Appeal, R (Corner House Research)/Secretary of State for Trade & Industry, iz koje proizlazi da sudac u svakom stadiju postupka može donijeti rješenje o ograničenju troškova postupka pod uvjetom da je uvjeren u postojanje važnosti istaknutih pitanja, potrebnog općeg pravnog interesa za rješavanje tih pitanja, odsutnosti privatnog interesa tužitelja za ishod spora, njegovog i tuženikovog financijskog stanja, iznosa mogućih troškova i toga hoće li tužitelj nastaviti s postupkom ako se ne odobri takvo rješenje u njegovu korist. Slična pravila također se primjenjuju na Gibraltaru, u Škotskoj i Sjevernoj Irskoj.
54 Uzimajući u obzir prethodno navedeno, najprije valja istaknuti da se margina prosudbe kojim raspolaže sudac prilikom implementacije nacionalnog sustava troškova u određenom slučaju ne može sama po sebi smatrati nespojivom sa zahtjevom za onemogućavanje previsokih troškova postupka. Nadalje, valja ustvrditi da mogućnost da nadležni sudac donese rješenje o ograničenju troškova postupka jamči veću predvidljivost troškova postupka i pridonosi udovoljavanju tom zahtjevu.
55 Međutim, iz različitih čimbenika koje ističe Ujedinjena Kraljevina i o kojima je osobito bilo riječi na raspravi ne proizlazi da neko pravno pravilo obvezuje nacionalnog suca da osigura da postupak ne bude preskup za tužitelja, što bi jedino nametalo zaključak da je Direktiva 2003/35 ispravno prenesena.“
Osim nepostojanja jasnog pravnog pravila koje bi sudove obvezivalo da osiguraju da postupak ne bude preskup, Sud je britanskom sustavu posebno zamjerio i činjenicu da one ne omogućava tužitelju da unaprijed s određenom sigurnošću predvidi troškove postupka:
„58 Iz prethodno navedenog također proizlazi da taj pravni sustav tužitelju ne osigurava razumnu predvidljivost ni načela ni iznosa troškova sudskog postupka u kojem sudjeluje, iako je ta predvidljivost osobito potrebna o obzirom na to da sudski postupci u Ujedinjenoj Kraljevini, kao što to priznaje i sama ta država članica, podrazumijevaju visoke odvjetničke pristojbe.“
Dodatno, u postupku se pojavilo i pitanje je li diskrecija ostavljena sucu da odluči o tome hoće li zahtijevati mjere osiguranja prije nego što odredi privremene mjere koje smatra potrebnim također suprotna zahtjevu jasne provedbe direktiva koje traže da se spriječe previsoki troškovi postupka. Sud je, kao prvo, pojasnio da su i ovakvi troškovi dio ukupnih troškova koje treba uzeti u obzir kad se razmatra jesu li troškovi postupka neprimjereno visoki. U tom smislu, iako se pravo EU ne protivi u načelu zahtjevu da se kao preduvjet dodjele privremene mjere traži financijsko osiguranje od stranke u čiju se korist dodjeljuje privremena mjera, ono što nije u skladu s ispravnom provedbom direktive jest to što u Ujedinjenoj Kraljevini ne postoji jasno propisana obveza suca da takav trošak uzme u obzir kad razmatra potrebu ograničenja snošenja troškova jednoj strani.
Važnost presude
Presuda je bitna jer potvrđuje, kao prvo, da se odluka o troškovima postupka doista može prepustiti konačnoj odluci sudova, ali pod uvjetom da ih se jasnom nacionalnom normom obveže da pri donošenju takve odluke vode računa o tome da ukupni troškovi postupka ne smiju biti pretjerano skupi. Pri tome se u obzir moraju uzeti svi troškovi koje će stranka snositi tijekom cijelog postupka, uključujući i financijska osiguranja koja se moraju položiti kod suda kao uvjet za dodjelu privremenih mjera.
Presuda također ilustrira razlike koje postoje od jednog do drugog pravnog sustava država članica EU. Svaki pravni sustav sadrži i neke elemente koje je vrijedno razmotriti i možda poželjno uklopiti u neki drugi sustav. Sustav kakav postoji u Ujedinjenoj Kraljevini sadrži razrađena pravila (iako sudski razrađena) o mogućem ograničenju visine troškova koje će jedna od stranaka biti obvezna snositi u koliko izgubi spor. Iako je ukupni britanski sustav Sud EU ocijenio nedovoljno jasnim da bi se smatrao zadovoljavajućim prenošenjem direktiva, ipak je smatrao da mogućnost apriornog dogovora o visini troškova u bitnom pridonosi spremnosti stranaka da se upuste u spor. Stoga je vrijedno razmisliti o uvođenju sličnih mehanizama i u pravne sustave koji ga, poput hrvatskog, ne poznaju.
14. Pravo na pristup podacima o okolišu
Predmet C-279/12 Fish Legal i E. Shirley (presuda od 19. prosinca 2013.)
Činjenice predmeta
Fish Legal je pravni zastupnik engleskog udruženja ribara. U 2009. zatražio je od dvaju vodnogospodarskih društava u Ujedinjenom Kraljevstvu (United Utilities Water plc i Yorkshire Water Services Ltd) informacije o ispuštanju, sanacijama i prelijevanju u hitnim slučajevima. Emily Shirley se iste godine pisanim putem obratila drugom vodnogospodarskom društvu (Southern Water Services Ltd), tražeći informacije o kapacitetu sustava odvodnje za razvojni projekt u svom selu u okrugu Kent. Niti jedan niti drugi nisu u predviđenim rokovima dobili tražene informacije te su stoga podnijeli pritužbe nadležnom tijelu – Information Commissioneru. To im je tijelo odgovorilo da navedena društva nisu tijela javne vlasti te stoga nemaju, temeljem primjenjivog zakonodavstva, obvezu dati tražene informacije.
Nakon nekoliko sudskih instanci, sud pred kojim se vodio postupak - - odlučio je od Suda EU zatražiti tumačenje relevantne direktive EU.
Presuda Suda EU
U uvodnim napomenama u presudu, Sud EU dao je nekoliko vrlo bitnih pojašnjenja, pozivajući se i na vlastitu sudsku praksu:
„35 Na početku treba napomenuti da se, time što je postala stranka Arhuške konvencije, Europska unija obvezala načelno osigurati na području primjene prava Unije pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. prosinca 2010., Ville de Lyon, C-524/09, Recueil, str. I-14115, t. 36. i presudu od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau, C 204/09, t. 30.) .
36 Kao što je potvrđeno u uvodnoj izjavi 5. Direktive 2003/4, usvajanjem te direktive zakonodavac Unije želio je osigurati usklađenost prava Unije s tom konvencijom, kako bi je Zajednica mogla zaključiti, predvidjevši opći sustav s namjenom osiguranja bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi u nekoj državi članici prava pristupa informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, a da ta osoba ne mora dokazati interes (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 31.).
37 Iz toga proizlazi da prilikom tumačenja Direktive 2003/4 treba voditi računa o tekstu i predmetu Arhuške konvencije, koja se tom direktivom namjerava provesti u pravo Unije (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Flachglas Torgau, t. 40.) .
38 Osim toga, Sud je već utvrdio da, ako se vodič za provedbu Arhuške konvencije može smatrati objašnjavajućim dokumentom koji se može, u slučaju potrebe, uzeti u obzir među ostalim relevantnim čimbenicima za potrebe tumačenja te konvencije, analize koje on sadrži nemaju obvezujuću snagu ni normativni učinak koji imaju odredbe Arhuške konvencije (presuda od 16. veljače 2012., Solvay i dr., C 182/10, t. 27.)
39 Na kraju treba također istaknuti da se pravo na pristup zajamčeno Direktivom 2003/4 primjenjuje samo u mjeri u kojoj zatražena informacija ispunjava zahtjeve iz te direktive koji se odnose na javni pristup, što osobito pretpostavlja da te informacije moraju biti „informacije o okolišu“ u smislu članka 2. stavka 1. Direktive, a što sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi u glavnom postupku (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 32.).“
U vezi pitanja prema kojim kriterijima je potrebno odlučiti obavlja li neko tijelo 'javne upravne funkcije', Sud je odgovorio:
„56 S obzirom na navedeno, odgovor na prva dva pitanja jest da je, kako bi se utvrdilo mogu li se subjekti poput predmetnih vodnogospodarskih društava klasificirati kao pravne osobe koje na temelju nacionalnog prava obavljaju „javne upravne funkcije“ u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4, potrebno ispitati jesu li tim subjektima na temelju mjerodavnog nacionalnog prava dane ovlasti koje nadilaze ovlasti koje proizlaze iz pravila primjenjivih na odnose među osobama privatnog prava.“
Sud je nadalje zaključio da primjenom navedenih kriterija vodnogospodarska društva iz konkretnih predmeta predstavljaju tijela javne vlasti:
„73 S obzirom na naprijed navedeno, odgovor na treće i četvrto pitanje jest da se poduzeća kao što su predmetna vodnogospodarska društva, koja pružaju javne usluge u svezi s okolišem, nalaze pod nadzorom tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4 te bi stoga trebala biti klasificirana kao „tijela javne vlasti“ na temelju članka 2. točke 2.(c) te direktive ako ta poduzeća ne određuju stvarno neovisno način na koji pružaju te usluge jer tijelo javne vlasti iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) navedene direktive može presudno utjecati na djelovanje navedenih poduzeća u području okoliša.“
Konačno, pitanje koje se postavilo pred Sudom EU bilo je jesu li društva koja se zbog toga što su podvrgnuta kontroli države trebaju smatrati tijelima javne vlasti, obvezna omogućiti pristup svim informacijama koje imaju ili samo onim informacijama koje drže u obavljanju svojih javnih funkcija (tzv. hibridni pristup). Uz vrlo nejasno i, po meni, kontraditkorno obrazloženje, Sud je, čini se, prihvatio hibridni pristup, tj. zaključak da takva društva imaju obvezu omogućiti pristup samo onim informacijama koje drže u obavljanju svojih javnih funkcija. Relevantni dio presude prenosim u cijelosti:
74 Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 2. točku 2.(b) i (c) Direktive 2003/4 tumačiti tako da, kada je neka osoba obuhvaćena tom odredbom na temelju neke od svojih funkcija, odgovornosti ili usluga, ta osoba predstavlja tijelo javne vlasti samo glede informacija o okolišu koje posjeduje u okviru tih funkcija, odgovornosti i usluga.
75 Mogućnost takvog „hibridnog“ tumačenja pojma tijela javne vlasti posebno je napredovala u okviru postupka pred nacionalnim sudom u kojem je donesena presuda Smartsource. U okviru toga posebno se tvrdilo da se, ako vodnogospodarska društva moraju biti obuhvaćena člankom 2. točkom 2.(b) Direktive 2003/4 jer obavljaju određene javne upravne funkcije, ta odredba može tumačiti u smislu da navedena društva moraju dostaviti samo informacije o okolišu koje posjeduju u obavljanju tih funkcija.
76 U tom smislu treba napomenuti da, osim činjenice da „hibridno“ tumačenje pojma tijela javne vlasti može prouzročiti nesigurnost i značajne praktične probleme u učinkovitoj provedbi Direktive 2003/4, ovaj pristup kao takav nema podršku u tekstu ili u shemi te direktive ili Arhuške konvencije.
77 Naprotiv, takav pristup u suprotnosti je s temeljima i navedene direktive i Arhuške konvencije glede oblikovanja opsega režima pristupa koji one predviđaju, a čiji je cilj ostvariti najširu moguću sustavnu dostupnost i širenje javnosti informacija o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti.
78 Dakle, kao što proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 2003/4, središnje odredbe te direktive, koja je u bitnome jednaka članku 4. stavku 1. Arhuške konvencije, ako je neki subjekt određen kao tijelo javne vlasti u smislu jedne od triju kategorija iz članka 2. točke 2. navedene direktive, on svakom podnositelju zahtjeva mora učiniti dostupnima sve informacije o okolišu koje ulaze u jednu od šest vrsta informacija iz članka 2. točke 1., a koje su pohranjene kod ili za njega, osim ako zahtjev potpada pod jedno od izuzeća iz članka 4. iste direktive.
79 Stoga se osobe iz članka 2. točke 2.(b) Direktive 2003/4, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točkama 116. i 118. svog mišljenja, trebaju smatrati, za potrebe ove direktive, kao tijela javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod njih pohranjene.
80 Osim toga, kao što proizlazi iz točke 73. ove presude, posebice na temelju članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4, trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava mogu se smatrati tijelima javne vlasti na temelju te odredbe samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4.
81 Iz toga proizlazi da su takva društva obvezna učiniti dostupnima samo informacije o okolišu koje su kod njih pohranjene u sklopu obavljanja tih javnih usluga.
82 Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 121. svog mišljenja, ta društva nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih javnih usluga. Ako ostane neizvjesno je li to slučaj, informacije o kojima je riječ moraju se učiniti dostupnima.
83 U tim okolnostima odgovor na peto pitanje jest da članak 2. točku 2.(b) Direktive 2003/4 treba tumačiti tako da osoba obuhvaćena tom odredbom predstavlja tijelo javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod nje pohranjene. Trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava, koja se mogu smatrati tijelom javne vlasti iz članka 2. točke 2.(c) navedene direktive samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) iste direktive, nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih usluga.“
15. Pravo na pristup podacima o okolišu koje drže institucije EU
Predmet Client Earth (presuda od 13. rujna 2013.)
Činjenice predmeta
Radi se o predmetu koji za sada rezultirao odlukom Općeg suda, no protiv kojeg je podnesena žalba Sudu EU, koji u trenutku dovršetka ovog priloga, još nije odlučio povodom žalbe. Predmet je zanimljiv, jer se odnosi na primjenu Aarhuške konvencije na institucije Europske unije.
Client Earth je društvo registrirano u Ujedinjenoj Kraljevini sa svrhom zaštite okoliša. To je društvo od Europske komisije zatražilo određeni broj dokumenata koje je Komisija spomenula u dokumentu naziva ‘Management Plan 2010’ of DG Environment' koji je bio objavljen na webu. Komisija je početno odbila dostaviti veći dio traženih dokumenata, iako ne izričito već prešutno, protiv čega je Clent Earth podnio tužbu za poništenje koju je Opći sud smatrao nepravodobnom (temeljem rješenja T-278/11, objavljenog samo na francuskom). Naknadno, Komisija je odlučila dostaviti društvu u pitanju dio dokumenata. Podijelila ih je u dvoje skupine. Prva se skupina sastojala od 22 studije i 8 akcijskih planova, koje je Komisija isporučila, li bez otkrivanja autora. Druga se skupina sastojala od 41 studije koje je Komisija naručila od raznih vanjskih izvršitelja, koje su se ticale ocjene usklađenosti nacionalnih prava različitih država članica s pravom Unije koje se tiče zaštite okoliša. Komisija je dozvolila samo djelomičan pristup tim studijama.
Kao osnovno opravdanje odbijanja punog pristupa ovim dokumentima, Komisija je navela iznimku koja uredba koja provodi Aarhušku konvenciju u odnosu na Uniju dopušta, a koja se posebice odnosi na zaštitu istraga koje provodi Komisija. Naime, dokumenti u pitanju bili su bitni u bilo odluci Komisije da li da pokrene infrakcijski postupak protiv države članice, ili, pak, u vođenju već pokrenutih infrakcijskih postupaka.
Protiv ove odluke kojom Komisija djelomično odbija pristup dokumentima u pitanju Client Earth pokrenuo je postupak za poništenje pred Općim sudom. Iako je tužitelj iznio više razloga za poništenje, za ovaj pregled bitni su samo oni koji se tiču povrede odredbi Aarhuške konvencije. Client Earth tako tvrdi da je Komisija povrijedila članak 4 (1), (2) i (4) konvencije koji se odnosi na pravo na pristup informacijama i dozvoljene iznimke, tvrdeći da taj članak ne predviđa iznimku kad se radi o potrebi zaštite istrage, osim u kaznenim stvarima. Kao drugo, tužitelj smatra i da je odluka Komisije protivna članku 5(3-7) Aarhuške konvencije koji zahtijeva od potpisnica diseminaciju informacija koje se tiču okoliša.
Presuda Općeg suda
Opći je sud smatrao da niti članak 4. niti članak 5. Aarhuške konvencije nemaju u pravu Unije izravni učinak. Posljedica je toga da se valjanost akata Unije ne može ocjenjivati u odnosu na te odredbe konvencije.
Uz to, Sud je ocijenio da je članak 4. napisan imajući na umu države članice, a ne regionalne organizacije, kakva je EU te da stoga nije izrijekom omogućio iznimku u slučaju istraga koje u okviru infakcijskog postupka provodi Komisija. No, to ne navodi do zaključka da takva iznimka temeljem Aarhuške konvencije nije moguća.
Kako se informacije o okolišu mogu i odbiti, nije moguće zaključiti niti da odbijanje Komisije da omogući pristup nekoj informaciji samo po sebi krši zahtjev iz članka 5. za diseminacijom informacija o okolišu.
Opći je sud odbio i ostale zahtjeve Komisije te je stoga tužba u cijelosti odbijena.
Važnost presude
Client Earth podnio je žalbu na ovu presudu Općeg suda (vidi predmet C-612/13 P), te se ona ne može smatrati pravom sve dok je Europski sud ne potvrdi. Client Earth u žalbi osporava kako ocjenu Općeg suda da članak 4. Aarhuške konvencije nema izravni učinak tako i tumačenje tog članka. Odluka Suda EU imat će bitnih posljedica na ovlasti Komisije tijekom infrakcijskog postupka.
Post date: 26/05/2014 - 12:48 Content type: Sudska praksaKategorija: Pristup pravosuđuSlučaj presude švedskog Vrhovnog suda u vezi s obavezom opisa alternativnog rješenja zahvata u studijama utjecaj na okoliš
Premda presude švedskog Vrhovnog suda ne spadaju u pravnu stečevinu Europske unije, zbog njene važnosti ipak objavljujemo prijevod jedne presude koja je označila prekretnicu u tretiranju obaveze opisivanja alternative iil varijante zahvata u studijama utjecaja na okoliš u Švedskoj. Problem je to s kojim se svakodnevno susrećemo i u Hrvatskoj. Izrađivači studija utjecaja na okoliš olako se odnose prema toj propisanoj obavezi, a Ministarstvo zaštite okoliša i prirode prihvaća studije i u slučajevima u kojima varijantno rješenje nije opisano. Zato je presuda švedskog Vrhovnog suda od iznimne važnosti za shvaćanje smisla nužnosti opisivanja utjecaja alternativnih rješenja i omogućavanja sudjelovanja javnosti u izjašnjavanju o alternativama u ranom postupku odlučivanja o nekom zahvatu.
Bitno je naglasiti da Vrhovni sud u Švedskoj uzima samo one slučajeve čije razmatranje može imati značaj pravnog presedana to jest pružati smjernice glede toga kako presuditi u drugim sličnim predmetima.
Glavno pitanje razmatrano presudom koju u cijelosti možete skinuti s linka na kraju teksta bilo je ispunjava li studija utjecaja na okoliš zahtjeve propisane Zakonom o zaštiti okoliša glede pitanja prikaza alternativnih rješenja za zahvat izgradnje protupoplavne brane na koji se studija utjecaja na okoliš odnosila.
Vrhovni sud citira čl. 5. Direktive Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i Direktivu 97/11/EZ od 3. ožujka 1997., koje nalažu da studija utjecaja na okoliš mora sadržavati pregledan prikaz alternativa koje su razmotrene i najvažnije razloge za odabrano rješenje uzimajući u obzir utjecaj na okoliš. Građani su se žalili na rješenje o prihvatljivosti zahvata izdano na temelju provedenog postupka utjecaja na okoliš upravo zbog toga što studija utjecaja na okoliš nije sadržavala opis alternativnih rješenja zahvata te stoga što »prijedlog podnositelja žalbe o drugim mogućim rješenjima nije doveo ni do kakve dopune tog opisa nego je na njega općina odgovorila usmeno tijekom ročišta pred Okolišnim sudom i Višim okolišnim sudom». Sud zaključuje da je «važno da podnositelj zahtjeva ne bude nesklon razmatranju rješenja koja predstavljaju alternativu njegovu vlastitom prijedlogu, te da dokumentaciju oblikuje tako da drugi zainteresirani, a u konačnici i nadležni sud, dobiju kvalitetnu podlogu za donošenje vlastite prosudbe». «Očito je», tvrdi Sud, «da doprinos uvida i utjecaja koji opis utjecaja na okoliš kao i njegovo objavljivanje trebaju imati, može biti izgubljen ukoliko se značajnije dopune ostvare u nekoj kasnijoj fazi. Ukoliko, primjerice, podnositelj zahtjeva dostavi značajne podatke tek na ročištu pri okolišnom sudu, prostor za pripremu stranke koje se predmet tiče kao i drugih zainteresiranih, te njihova mogućnost utjecaja, značajno se smanjuje». Zbog opisanih nedostataka u razmatranju alternativa u studiji utjecaja na okoliš, Vrhovni sud poništio je rješenje o prihvatljivosti zahvata odnosno dozvolu za gradnju protupoplavne brane.