Presuda o tome kako pretjerani visoko troškovi postupka odvraćaju pojedince i udruge od upuštanja u postupke, što je protivno Aarhuškoj konveciji

Važnost presude
Ova je presuda važna jer je naglasila da nije dovoljno formalno omogućiti pristup javnosti sudovima radi zaštite njihovih prava koja proizlaze iz propisa o zaštiti okoliša. Ta mogućnost mora i u stvarnosti biti provediva, a ukoliko su troškovi postupka pretjerano visoki, to može i pojedince i udruge za zaštitu okoliša odvratiti od upuštanja u postupak. Zahtjev Aarhuške konvencije i provedbenog europskog zakonodavstva da države ograniče troškove sudskih postupaka na razumnu visinu odraz je želje da se širokoj javnosti omogući da, braneći vlastite interese, istovremeno 'zastupa okoliš'. Zahtjevu za kontrolu nad troškovima postupka Sud je dao dodatnu težinu, interpretirajući ga kao izraz temeljenog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, koji danas u EU garantira i Povelja temeljnih prava EU.
Sud je dao i smjernice nacionalnim sudovima kako da u svakom pojedinačnom slučaju odluče jesu li troškovi postupka previsoki. Pri tome je pokušao pronaći određenu ravnotežu između privatnih interesa osobe koja se upustila u spor i izgubila ga, općeg interesa zaštite okoliša, kao i interesa da se ne dopusti zloupotreba postupka.
Predmet je, smatram, važan iz još jednog razloga. Naime, u interpretaciji Aarhuške konvencije, Sud je, iako je naglasio da se ne radi o pravnoobvezujućem stajalištu, uzeo u obzir Vodič za primjenu Konvencije. Ovo pokazuje spremnost Suda da pri tumačenju Konvencije uzme u obzir stajališta tijela koja su uspostavljena radi ostvarenja prava predviđenih tom Konvencijom. U tom smislu, iako do sada Sud još nije citirao mišljenje Compliance Commitee-ja, za očekivati je da će odlukama tog tijela u svrhu interpretacije Konvencije (a i provedbenog europskog prava) dati visoku važnost. U tom smislu, praksa tog tijela, iako sama po sebi nije pravno obvezujuća, posredno dobiva takve učinke.

Predmet C-260/11 Edwards i Pallikaropoulos (presuda od 11. travnja 2013.)
Činjenice predmeta
Gospodin Edwards osporavao je pred engleskim sudovima dozvolu Agencije za okoliš kojom je dozvoljen rad cementare, uključujući i spalionicu otpada, u Rugbyju, u Ujedinjenoj Kraljevini. Tvrdio je da projekt nije podvrgnut procjeni utjecaja na okoliš. U sudskom mu je postupku odobrena besplatna pravna pomoć. Njegova je tužba odbijena, te je g. Edwards podnio žalbu višem sudu, no u zadnji tren ju je odlučio povući. Gospođa Pallikaropoulos zatražila je da ona preuzme žalbeni postupak, što joj je sud dopustio. No, kako ona osobno nije zadovoljavala uvjete, nije joj odobrena besplatna pravna pomoć, ali je sud, u skladu s pravom UK, unaprijed odredio maksimalnu vrijednost troškova koje ona može snositi na 2.000 funti. Pošto je Žalbeni sud odbio žalbu gospođe Pallikaropoulos, naložio joj je snošenje vlastitih i troškova pobjedničke strane do visine iznosa na koji je ograničio njenu odgovornost za troškove. Gospođa Pelikanova žalila se protiv odluke Žalbenog suda Domu lordova, koji je u međuvremenu preimenovan u Vrhovni sud. I u tom je postupku zatražila da se unaprijed ograniči njena odgovornost za troškove. No, njezin je zahtjev odbijen. Pošto je i Vrhovni sud odbio žalbu, naložio je gospođi Pallikaropoulos da plati i svoje i troškove druge strane u sporu, koji su se, prema računima koje je priložila druga strana popeli na preko 80.000 funti. U skladu s pravilima Vrhovnog suda, točnu odluku o iznosu troškova trebali su, u postupku za određivanje troškova, donijeti dva službenika za troškove koje odredi predsjednik Vrhovnog suda. Pošto su se oni oglasili nadležnima, gospođa je Pallikaropoulos u tom postupku, koji se ticao isključivo visine troškove, osporavala njihovu visinu kao nedopustivo visoku i stoga suprotnu relevantnim direktivama EU kojima se, između ostalog, provodio članak 9. stavak 4. Aarhuške konvencije. Istovremeno, Agencija za okoliš, koja je uspjela u sporu, tražila je da se odluka o troškovima povjeri peteročlanom sudskom vijeću Vrhovnog suda, što je konačno i odobreno. To je vijeće odlučilo da službenici za troškove doista nisu bili nadležno odlučiti jesu li troškovi postupka pretjerano visoki, već je njihova nadležnost bila ograničena isključivo na određivanje njihove visine. O tome jesu li troškovi pretjerano visoki mora odlučiti sud koji odlučuje i o meritumu spora, bilo na početku postupka, bilo zajedno s odlukom o zahtjevu za ograničenje troškova, ili uz odluku o meritumu. Kako Vrhovni sud o tome nije odlučivao prilikom donošenja odluke o zahtjevu gospođe Pallikaropoulos o ograničenju troškova, a nije izvjesno je li visina troškova u skladu s direktivama EU, Vrhovni je sud odlučio zastati s postupkom i zatražiti tumačenje od Suda EU. Sud je, posebice, zanimalo što se podrazumijeva pod izrazom 'pretjerano visoki troškovi' i je li državama prepušteno da izaberu metodu kojom će se ispitati jesu li troškovi pretjerano visoki, ili direktive zahtijevaju da se na to pitanje odgovori određenom metodom. Dodatno, Vrhovni je sud želio znati treba li u obzir uzeti objektivnu, opću mogućnost snošenja troškova od strane javnosti ili treba uzeti u obzir konkretnu situaciju pojedinog tužitelja ili je, pak, potrebno kombinirati obje metode. Također je pitao je li za ocjenu važno je li tužitelj i u kojoj mjeri bio odvraćen od vođenja postupka, te razlikuju li se kriteriji ovisno o stupnju u kojem se postupak nalazi (tj. je li tek u prvom stupnju odlučivanja, ili, kao u situaciji o kojoj se radilo, završnom, koji je uslijedio tek nakon žalbe na dvije više instance).

Odluka Suda EU
Sud je prvo, referirajući se na gore opisani predmet Komisija/Irska, objasnio kako sama činjenica da su sudovi ti koji određuju troškove nije suprotna zahtjevu za onemogućavanje da oni budu previsoki. Pri tome se Sud pozvao na Aarhušku konvenciju, koja u članku 3. stavu 8. predviđa da se ne dovode u pitanje ovlasti nacionalnih sudova da odrede snošenje razumnih troškova u sudskom postupku.
Nadalje, Sud je objasnio da zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova traži da se u obzir uzmu svi mogući troškovi koji su nastali u postupku. U obzir je, dakle, potrebno uzeti ukupne troškove koje će jedna stranka morati platiti.
Iako ni Aarhuška konvencija ni direktive ne uređuju pobliže značenje zahtjeva za onemogućavanje previsokih troškova postupka, taj se izraz ipak ne može tumačiti u skladu sa svakim pojedinačnim nacionalnim pravnim poretkom, jer bi to ugrozilo ujednačenost europskog prava. Stoga njegovo značenje treba utvrditi u kontekstu svrhe koja se propisima u kojem se taj zahtjev nalazi želi postići. Sud je potom zaključio da je cilj relevantnih odredbi EU da se zainteresiranoj javnosti omogući širok pristup sudovima te da taj cilj proizlazi iz nastojanja da se poboljša kvaliteta okoliša i da se u tom nastojanju omogući aktivna uloga javnosti. Šire gledano, zahtjev sprječavanja previsokih troškova postupka jedan je od aspekata ostvarenja temeljenog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, koje garantira Povelja temeljenih prava EU i načelo djelotvornosti kakvo je razvijeno u sudskoj praksi. I konačno, s ovim u vezi, Sud je u točki 34. presude smatrao:
„34. Konačno, iako dokument koji je 2000. objavila Ekonomska komisija za Europu Ujedinjenih naroda, pod nazivom 'Aarhuška konvencija, Vodič za primjenu' ne može nuditi obvezujuće tumačenje te konvencije, treba napomenuti da, prema tom dokumentu, troškovi zahtjeva kojim se osporava neki akt temeljem Konvencije ili troškovi sudske provedbe nacionalnog prava zaštite okoliša ne smiju biti tako visoki da spriječe javnost da u odgovarajućim slučajevima zatraži sudski nadzor.“
Stoga, zaključio je Sud, zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova koji postavljaju i Aarhuška konvencija i provedbene direktive „znači da osobe na koje se te odredbe odnose ne smiju biti spriječene da traže sudsku zaštitu ili sudski nadzor koji je u polju primjene tih odredbi iz razloga mogućeg financijskog tereta koji može proizaći kao rezultat.“
Kada sud odlučuje o raspodijeli troškova ili, kad, što je moguće u Ujedinjenoj Kraljevini, odlučuje o prethodnom zahtjevu za ograničavanje troškova, taj sud mora uzeti u obzir i interes osobe koja želi braniti svoja prava i opći interes vezan za zaštitu okoliša.
U pogledu kriterija koje pri odluci jesu li troškovi pretjerano visoki nacionalni sud treba uzeti u obzir, Sud EU je zaključio:
„46. Stoga valja zaključiti da, kad nacionalni sud treba odlučiti (…) o tome jesu li troškovi sudskog postupka o stvari koja se tiče zaštite okoliša pretjerano visoki za tužitelja, taj se sud ne može voditi isključivo financijskom situacijom tužitelja, već također mora provesti objektivnu analizu iznosa troškova. Također može uzeti u obzir situaciju uključenih stranaka, ima li tužitelj razumnu šansu da uspije sa zahtjevom, važnost zahtjeva za tužitelja i za zaštitu okoliša, složenost primjenjivog prava i postupka, potencijalnu zlouporabu postupka u različitim instancama, i postojanje nacionalne sheme besplatne pravne pomoći ili sustava ograničavanja troškova.
47. Međutim, činjenica da tužitelj nije, u praksi, bio odvraćen od podnošenja svog zahtjeva nije sama po sebi dovoljna da se zaključi da troškovi postupka nisu za njega previsoki.“

Predmet C-530/11 Komisija protiv Ujedinjene Kraljevine (presuda od 13. veljače 2014.)

Važnost presude
Presuda je bitna jer potvrđuje, kao prvo, da se odluka o troškovima postupka doista može prepustiti konačnoj odluci sudova, ali pod uvjetom da ih se jasnom nacionalnom normom obveže da pri donošenju takve odluke vode računa o tome da ukupni troškovi postupka ne smiju biti pretjerano skupi. Pri tome se u obzir moraju uzeti svi troškovi koje će stranka snositi tijekom cijelog postupka, uključujući i financijska osiguranja koja se moraju položiti kod suda kao uvjet za dodjelu privremenih mjera.
Presuda također ilustrira razlike koje postoje od jednog do drugog pravnog sustava država članica EU. Svaki pravni sustav sadrži i neke elemente koje je vrijedno razmotriti i možda poželjno uklopiti u neki drugi sustav. Sustav kakav postoji u Ujedinjenoj Kraljevini sadrži razrađena pravila (iako sudski razrađena) o mogućem ograničenju visine troškova koje će jedna od stranaka biti obvezna snositi u koliko izgubi spor. Iako je ukupni britanski sustav Sud EU ocijenio nedovoljno jasnim da bi se smatrao zadovoljavajućim prenošenjem direktiva, ipak je smatrao da mogućnost apriornog dogovora o visini troškova u bitnom pridonosi spremnosti stranaka da se upuste u spor. Stoga je vrijedno razmisliti o uvođenju sličnih mehanizama i u pravne sustave koji ga, poput hrvatskog, ne poznaju.

Činjenice predmeta
U ovom predmetu radi se o istom problemu koji se pojavio i u predmetu Edwards, tj. o moguće pretjerano visokim troškovima postupka u Ujedinjenoj Kraljevini. Razlika je u tome što je ovaj postupak pred Sud EU došao temeljem izravne tužbe Komisije protiv Ujedinjene Kraljevine, kojom Komisija traži da Sud EU utvrdi da je nepreciziranjem obveze sudova u svrhu ograničavanja troškova postupaka, ta država članica povrijedila obvezu provedbe direktiva koje zapravo u pravo EU prenose obvezu iz članka 9. stavka 4. Aarhuške konvencije. Kako se u ovom postupku ocjenjuje adekvatnost određenog pravnog sustava gledanog kao cjelina da odgovori na zahtjeve provedbe direktive, obuhvat ispitivanja pravnog sustava kakav postoji u EU bio je obuhvatniji nego u predmetu Edwards. Komisija je u svojoj tužbi tvrdila da nedostatak pisanih pravila i sudska praksa na koju se poziva Ujedinjena Kraljevina ne poštuje zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova postupka. Osim toga, utemeljenje mogućeg ograničenja sudskih troškova u neizvjesnoj sudskoj praksi, ne zadovoljava, prema Komisiji ni obveze koje proizlaze iz članka 9. stavka 5. Aarhuške konvencije, da se javnost informira o putovima koji joj stoje na raspolaganju za ostvarenje njihovih prava zajamčenih konvencijom. U potporu Ujedinjene Kraljevine u postupak su intervenirale i vlade Danske i Irske.

Odluka Suda EU
Sud je, kao prvo, pojasnio svoju presudu iz gore prepričanog predmeta Komisija/Irska u kojem je zaključio da je sudska praksa u okviru koje sudovi imaju samo mogućnost odbiti određivanje snošenja troškova stranci koja izgubi spor po samoj svojoj prirodi neizvjesna i nije dovoljno jasna i precizna da bi predstavljala valjano izvršenje obveza koje proizlaze iz provedbenih direktiva. No, Sud je potom objasnio da, iako je irsku praksu smatrao neadekvatnom:
36 Ne treba međutim smatrati da je sva sudska praksa nesigurna i u bitnome nesposobna odgovoriti na te zahtjeve.
Stoga se upustio u detaljno ispitivanje sustava troškova koji postoji u Ujedinjenoj Kraljevini kako bi mogao odlučiti treba li prihvatiti ili odbiti zahtjev Komisije. Pošto je ponovio utvrđenja iz gore opisanog predmeta Edwards i Pallikaropoulos o tome da sudovi kod odlučivanja u pitanju troškova moraju voditi računa kako o interesima tužiteljima tako i o interesima zaštite okoliša, Sud je nastavio razmatrati konkretni britanski poredak:
„52 Kao što proizlazi iz spisa podnesenog Sudu te rasprave tijekom ročišta, u Engleskoj i Walesu članak 51. Senior Courts Acta iz 1981. predviđa da nadležni sud odredi stranku koja će snositi troškove postupka i mjeru u kojoj će ih morati snositi. Ta nadležnost provodi se u skladu s pravilima predviđenima u članku 44. stavku 3. Pravila o građanskom postupku. Stoga odluku o troškovima u pravilu donosi nadležni sud nakon postupka, ali tužitelj također može zahtijevati donošenje „rješenja o ograničenju troškova postupka“ u njegovu korist koje mu omogućuje da u kasnijem stadiju postupka ograniči iznos troškova koje eventualno duguje.
53 Uvjeti donošenja takvog rješenja pobliže su navedeni u gore navedenoj presudi Court of Appeal, R (Corner House Research)/Secretary of State for Trade & Industry, iz koje proizlazi da sudac u svakom stadiju postupka može donijeti rješenje o ograničenju troškova postupka pod uvjetom da je uvjeren u postojanje važnosti istaknutih pitanja, potrebnog općeg pravnog interesa za rješavanje tih pitanja, odsutnosti privatnog interesa tužitelja za ishod spora, njegovog i tuženikovog financijskog stanja, iznosa mogućih troškova i toga hoće li tužitelj nastaviti s postupkom ako se ne odobri takvo rješenje u njegovu korist. Slična pravila također se primjenjuju na Gibraltaru, u Škotskoj i Sjevernoj Irskoj.
54 Uzimajući u obzir prethodno navedeno, najprije valja istaknuti da se margina prosudbe kojim raspolaže sudac prilikom implementacije nacionalnog sustava troškova u određenom slučaju ne može sama po sebi smatrati nespojivom sa zahtjevom za onemogućavanje previsokih troškova postupka. Nadalje, valja ustvrditi da mogućnost da nadležni sudac donese rješenje o ograničenju troškova postupka jamči veću predvidljivost troškova postupka i pridonosi udovoljavanju tom zahtjevu.
55 Međutim, iz različitih čimbenika koje ističe Ujedinjena Kraljevina i o kojima je osobito bilo riječi na raspravi ne proizlazi da neko pravno pravilo obvezuje nacionalnog suca da osigura da postupak ne bude preskup za tužitelja, što bi jedino nametalo zaključak da je Direktiva 2003/35 ispravno prenesena.“

Osim nepostojanja jasnog pravnog pravila koje bi sudove obvezivalo da osiguraju da postupak ne bude preskup, Sud je britanskom sustavu posebno zamjerio i činjenicu da one ne omogućava tužitelju da unaprijed s određenom sigurnošću predvidi troškove postupka:
„58 Iz prethodno navedenog također proizlazi da taj pravni sustav tužitelju ne osigurava razumnu predvidljivost ni načela ni iznosa troškova sudskog postupka u kojem sudjeluje, iako je ta predvidljivost osobito potrebna o obzirom na to da sudski postupci u Ujedinjenoj Kraljevini, kao što to priznaje i sama ta država članica, podrazumijevaju visoke odvjetničke pristojbe.“

Dodatno, u postupku se pojavilo i pitanje je li diskrecija ostavljena sucu da odluči o tome hoće li zahtijevati mjere osiguranja prije nego što odredi privremene mjere koje smatra potrebnim također suprotna zahtjevu jasne provedbe direktiva koje traže da se spriječe previsoki troškovi postupka. Sud je, kao prvo, pojasnio da su i ovakvi troškovi dio ukupnih troškova koje treba uzeti u obzir kad se razmatra jesu li troškovi postupka neprimjereno visoki. U tom smislu, iako se pravo EU ne protivi u načelu zahtjevu da se kao preduvjet dodjele privremene mjere traži financijsko osiguranje od stranke u čiju se korist dodjeljuje privremena mjera, ono što nije u skladu s ispravnom provedbom direktive jest to što u Ujedinjenoj Kraljevini ne postoji jasno propisana obveza suca da takav trošak uzme u obzir kad razmatra potrebu ograničenja snošenja troškova jednoj strani.