Presuda o pravu na pristup podacima o okolišu koje posjeduju trgovačka društva koja obavljaju javne usluge

Predmet C-279/12 Fish Legal i E. Shirley (presuda od 19. prosinca 2013.)

Činjenice predmeta
Fish Legal je pravni zastupnik engleskog udruženja ribara. U 2009. zatražio je od dvaju vodnogospodarskih društava u Ujedinjenom Kraljevstvu (United Utilities Water plc i Yorkshire Water Services Ltd) informacije o ispuštanju, sanacijama i prelijevanju u hitnim slučajevima. Emily Shirley se iste godine pisanim putem obratila drugom vodnogospodarskom društvu (Southern Water Services Ltd), tražeći informacije o kapacitetu sustava odvodnje za razvojni projekt u svom selu u okrugu Kent. Niti jedan niti drugi nisu u predviđenim rokovima dobili tražene informacije te su stoga podnijeli pritužbe nadležnom tijelu – Information Commissioneru. To im je tijelo odgovorilo da navedena društva nisu tijela javne vlasti te stoga nemaju, temeljem primjenjivog zakonodavstva, obvezu dati tražene informacije. Nakon nekoliko sudskih instanci, sud pred kojim se vodio postupak odlučio je od Suda EU zatražiti tumačenje relevantne direktive EU.

Presuda Suda EU
U uvodnim napomenama u presudu, Sud EU dao je nekoliko vrlo bitnih pojašnjenja, pozivajući se i na vlastitu sudsku praksu:
„35 Na početku treba napomenuti da se, time što je postala stranka Arhuške konvencije, Europska unija obvezala načelno osigurati na području primjene prava Unije pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. prosinca 2010., Ville de Lyon, C-524/09, Recueil, str. I-14115, t. 36. i presudu od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau, C 204/09, t. 30.) .
36 Kao što je potvrđeno u uvodnoj izjavi 5. Direktive 2003/4, usvajanjem te direktive zakonodavac Unije želio je osigurati usklađenost prava Unije s tom konvencijom, kako bi je Zajednica mogla zaključiti, predvidjevši opći sustav s namjenom osiguranja bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi u nekoj državi članici prava pristupa informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, a da ta osoba ne mora dokazati interes (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 31.).
37 Iz toga proizlazi da prilikom tumačenja Direktive 2003/4 treba voditi računa o tekstu i predmetu Arhuške konvencije, koja se tom direktivom namjerava provesti u pravo Unije (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Flachglas Torgau, t. 40.) .
38 Osim toga, Sud je već utvrdio da, ako se vodič za provedbu Arhuške konvencije može smatrati objašnjavajućim dokumentom koji se može, u slučaju potrebe, uzeti u obzir među ostalim relevantnim čimbenicima za potrebe tumačenja te konvencije, analize koje on sadrži nemaju obvezujuću snagu ni normativni učinak koji imaju odredbe Arhuške konvencije (presuda od 16. veljače 2012., Solvay i dr., C 182/10, t. 27.)
39 Na kraju treba također istaknuti da se pravo na pristup zajamčeno Direktivom 2003/4 primjenjuje samo u mjeri u kojoj zatražena informacija ispunjava zahtjeve iz te direktive koji se odnose na javni pristup, što osobito pretpostavlja da te informacije moraju biti „informacije o okolišu“ u smislu članka 2. stavka 1. Direktive, a što sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi u glavnom postupku (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 32.).“

U vezi pitanja prema kojim kriterijima je potrebno odlučiti obavlja li neko tijelo 'javne upravne funkcije', Sud je odgovorio:
„56 S obzirom na navedeno, odgovor na prva dva pitanja jest da je, kako bi se utvrdilo mogu li se subjekti poput predmetnih vodnogospodarskih društava klasificirati kao pravne osobe koje na temelju nacionalnog prava obavljaju „javne upravne funkcije“ u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4, potrebno ispitati jesu li tim subjektima na temelju mjerodavnog nacionalnog prava dane ovlasti koje nadilaze ovlasti koje proizlaze iz pravila primjenjivih na odnose među osobama privatnog prava.“
Sud je nadalje zaključio da primjenom navedenih kriterija vodnogospodarska društva iz konkretnih predmeta predstavljaju tijela javne vlasti:
„73 S obzirom na naprijed navedeno, odgovor na treće i četvrto pitanje jest da se poduzeća kao što su predmetna vodnogospodarska društva, koja pružaju javne usluge u svezi s okolišem, nalaze pod nadzorom tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4 te bi stoga trebala biti klasificirana kao „tijela javne vlasti“ na temelju članka 2. točke 2.(c) te direktive ako ta poduzeća ne određuju stvarno neovisno način na koji pružaju te usluge jer tijelo javne vlasti iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) navedene direktive može presudno utjecati na djelovanje navedenih poduzeća u području okoliša.“
Konačno, pitanje koje se postavilo pred Sudom EU bilo je jesu li društva koja se zbog toga što su podvrgnuta kontroli države trebaju smatrati tijelima javne vlasti, obvezna omogućiti pristup svim informacijama koje imaju ili samo onim informacijama koje drže u obavljanju svojih javnih funkcija (tzv. hibridni pristup). Uz vrlo nejasno i, po meni, kontraditkorno obrazloženje, Sud je, čini se, prihvatio hibridni pristup, tj. zaključak da takva društva imaju obvezu omogućiti pristup samo onim informacijama koje drže u obavljanju svojih javnih funkcija. Relevantni dio presude prenosim u cijelosti:
74 Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 2. točku 2.(b) i (c) Direktive 2003/4 tumačiti tako da, kada je neka osoba obuhvaćena tom odredbom na temelju neke od svojih funkcija, odgovornosti ili usluga, ta osoba predstavlja tijelo javne vlasti samo glede informacija o okolišu koje posjeduje u okviru tih funkcija, odgovornosti i usluga.
75 Mogućnost takvog „hibridnog“ tumačenja pojma tijela javne vlasti posebno je napredovala u okviru postupka pred nacionalnim sudom u kojem je donesena presuda Smartsource. U okviru toga posebno se tvrdilo da se, ako vodnogospodarska društva moraju biti obuhvaćena člankom 2. točkom 2.(b) Direktive 2003/4 jer obavljaju određene javne upravne funkcije, ta odredba može tumačiti u smislu da navedena društva moraju dostaviti samo informacije o okolišu koje posjeduju u obavljanju tih funkcija.
76 U tom smislu treba napomenuti da, osim činjenice da „hibridno“ tumačenje pojma tijela javne vlasti može prouzročiti nesigurnost i značajne praktične probleme u učinkovitoj provedbi Direktive 2003/4, ovaj pristup kao takav nema podršku u tekstu ili u shemi te direktive ili Arhuške konvencije.
77 Naprotiv, takav pristup u suprotnosti je s temeljima i navedene direktive i Arhuške konvencije glede oblikovanja opsega režima pristupa koji one predviđaju, a čiji je cilj ostvariti najširu moguću sustavnu dostupnost i širenje javnosti informacija o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti.
78 Dakle, kao što proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 2003/4, središnje odredbe te direktive, koja je u bitnome jednaka članku 4. stavku 1. Arhuške konvencije, ako je neki subjekt određen kao tijelo javne vlasti u smislu jedne od triju kategorija iz članka 2. točke 2. navedene direktive, on svakom podnositelju zahtjeva mora učiniti dostupnima sve informacije o okolišu koje ulaze u jednu od šest vrsta informacija iz članka 2. točke 1., a koje su pohranjene kod ili za njega, osim ako zahtjev potpada pod jedno od izuzeća iz članka 4. iste direktive.
79 Stoga se osobe iz članka 2. točke 2.(b) Direktive 2003/4, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točkama 116. i 118. svog mišljenja, trebaju smatrati, za potrebe ove direktive, kao tijela javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod njih pohranjene.
80 Osim toga, kao što proizlazi iz točke 73. ove presude, posebice na temelju članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4, trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava mogu se smatrati tijelima javne vlasti na temelju te odredbe samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4.
81 Iz toga proizlazi da su takva društva obvezna učiniti dostupnima samo informacije o okolišu koje su kod njih pohranjene u sklopu obavljanja tih javnih usluga.
82 Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 121. svog mišljenja, ta društva nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih javnih usluga. Ako ostane neizvjesno je li to slučaj, informacije o kojima je riječ moraju se učiniti dostupnima.
83 U tim okolnostima odgovor na peto pitanje jest da članak 2. točku 2.(b) Direktive 2003/4 treba tumačiti tako da osoba obuhvaćena tom odredbom predstavlja tijelo javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod nje pohranjene. Trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava, koja se mogu smatrati tijelom javne vlasti iz članka 2. točke 2.(c) navedene direktive samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) iste direktive, nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih usluga.“